5-1077/1 | 5-1077/1 |
10 JUNI 2011
De werkgroep die werd opgericht door het Bureau van de Senaat heeft in een verslag van 2 juli 2009 enkele principes vermeld die volgens hem in de toekomst zouden moeten gelden bij de toekenning van jaarlijkse dotaties aan leden van de koninklijke familie (stuk Senaat, gewone zitting 2008-2009, nr. 4-1335/1).
Men mag stellen dat deze principes op heel wat bijval konden rekenen binnen de Senaat, in politieke kringen en bij de publieke opinie.
Toen de indiener van dit voorstel dat verslag aan de Senaat heeft voorgesteld op 9 juli 2009 moest hij vaststellen dat het voorgestelde stelsel met name aan een moderniteitsbeginsel beantwoordde.
« Les descendants du Roi, les « successibles », comme on dit, il y en a quinze. Faut-il considérer que les quinze doivent rester en stand by, être toujours prêts à occuper un jour la fonction royale, être disponibles pendant de longues années, s'interdire l'exercice de la moindre fonction rémunérée (sous prétexte que celle-ci pourrait un jour compromettre l'exercice de la fonction royale) ? Ou ne faut-il pas (...) leur rendre leur liberté, les laisser libres de choisir une activité rémunératrice et leur permettre de vivre la vie d'hommes et de femmes qui s'inscrivent dans la modernité ?
Nous avons délibérément choisi la seconde branche de l'alternative. Non pas pour exclure les membres de la famille royale de toute tâche de représentation publique au sein de la société belge ou dans la société internationale. Mais pour préciser que ces tâches, soit ponctuelles soit permanentes, devraient leur valoir le bénéfice, non d'une dotation, mais d'une indemnité qui devra, en chaque circonstance, pour chaque activité ou pour chaque fonction, être déterminée par les autorités qui la leur confient ».
Door de politieke crisis die het leven van de Belgische samenleving in 2010 en het eerste semester van 2011 heeft getekend, heeft de regering niet kunnen ingaan op de suggesties van de Senaat en heeft ze de intenties die wel werden geformuleerd, maar die een correcte verwerking in wetgeving vereisten, niet kunnen omzetten in een wetsontwerp.
Het lijkt nuttig om dit werk nu te hervatten en te vertalen naar wetgeving. Bijzondere aandacht gaat naar de rechten en plichten van de leden van de koninklijke familie die een reeks taken vervullen die behoren tot het openbare leven in de ruimste zin van het woord.
In zijn mededeling van 13 april 2011 voor de commissie voor de Binnenlandse Zaken, de algemene Zaken en het Openbaar Ambt van de Kamer van volksvertegenwoordigers vermeldde de eerste minister de brief die hij van een lid van de koninklijke familie, in dit geval prins Laurent, had ontvangen.
Het document, dat is opgesteld naar aanleiding van een onderhoud tussen de eerste minister en de prins, vat een reeks engagementen van de prins samen, volgens beide partijen met dien verstande dat in geval van niet-naleving van de bepalingen van deze « gedragscode » de wetgevende macht op voorstel van de regering kan overgaan tot de onmiddellijke en definitieve intrekking van de persoonlijke dotatie van de prins.
Om gevolg te geven aan het werk van de Senaat en om rekening te houden met de ontwikkelingen van het dossier tijdens de periode 2010-2011, lijkt het zinvol om een wetsvoorstel op te stellen dat enerzijds rekening houdt met de verschillende belangen die op het spel staan en dat anderzijds zo evenwichtig mogelijk het gebruik van de prinselijke dotaties afbakent.
Volgens ons moeten hierbij zes principes worden benadrukt. Ze worden het best gecombineerd bij het opstellen van wetgevende bepalingen die als kader voor de activiteiten van leden van de koninklijke familie zouden kunnen fungeren.
1. Uiteraard is het eerste principe dat moet worden nageleefd dat van de vrijheid.
Men moet immers geen gedragscode uitwerken voor de leden van de koninklijke familie die een overheidsdotatie genieten zonder nogmaals te wijzen op — wat vanzelfsprekend is maar des te meer wanneer het wordt herhaald — de rechten en vrijheden die de Grondwet en de internationale verdragen aan elk individu toekennen, met inbegrip van personen die in ongeacht welke hoedanigheid openbare verantwoordelijkheden vervullen.
De aldus erkende rechten en vrijheden zijn evenwel niet absoluut. Hierop kunnen met name beperkingen worden opgelegd in het licht van de vereisten van het openbaar belang, zoals ze worden aangehaald in dit wetsvoorstel. Ze zouden echter moeten gelden als uitzonderingen op of afwijkingen van een algemeen stelsel, namelijk dat van de vrije uitoefening van de fundamentele rechten en met name dat van de grondwettelijke vrijheden, dat elk individu toekomt.
2. Vervolgens moet men rekening houden met het gelijkheidsbeginsel.
Indien de wetgever een juridische regeling wil uitwerken op grond van specifieke rechten en bijzondere lasten, moet hij ze opvatten en uitvoeren voor diegenen die zich op een welbepaald ogenblik in dezelfde rechtspositie kunnen bevinden. Men moet niet wetgevend optreden op basis van de bewezen of vermeende houding van het ene of andere lid van de koninklijke familie van wie men om buitengewoon subjectieve redenen zou kunnen menen dat hij moet worden bevoordeeld of integendeel worden gediscrimineerd.
Vanuit dit standpunt zou de toestand van « kind van de Koning » en dus logischerwijze van « senator van rechtswege » kunnen worden gebruikt om nu een homogene en coherente categorie te vormen die onderworpen is aan een juridisch en financieel ad hoc stelsel. Zoals de werkgroep van de Senaat heeft doen opmerken, moet er een bijzondere regeling worden getroffen voor de vermoedelijke troonopvolger, ofwel de eerste opvolger, wegens de verantwoordelijkheid die hij draagt en waarvan de administratieve en financiële middelen getuigen die hem vandaag al ter beschikking worden gesteld.
3. Ook dient men oog te hebben voor het proportionaliteitsbeginsel of zo men verkiest het principe van de aangepastheid van de vermelde regel aan de bijzonderheden van de functie die wordt vervuld.
Indien er beperkingen kunnen of moeten worden aangebracht in het stelsel van de rechten en vrijheden van alle Belgen — alsook van de vreemdelingen die zich op Belgisch grondgebied bevinden — moeten die ook gerechtvaardigd worden door redenen met betrekking tot de noodzaak om een openbare functie waar te nemen in de ruimste zin van het woord. Men zal met name oog moeten hebben voor de bijzondere voorwaarden inzake waardigheid, neutraliteit en achtenswaardigheid die gepaard moeten gaan met de uitoefening van deze functies.
Om dit principe na te leven, moet de wetgever niet alleen rekening houden met de doelstellingen die moeten worden bereikt, maar ook de maatregelen uitvoerig beschrijven waarmee die doelstellingen effectief kunnen worden nagestreefd en dat in een geheel van situaties waarin de betrokken personen zich zouden kunnen bevinden.
De verplichtingen die aan leden van de koninklijke familie worden opgelegd, moeten hand in hand gaan met de aard van de taken die van ieder van hen worden verwacht. Het volstaat bijvoorbeeld niet om vast te stellen dat ze verplicht zijn tot zogenaamde vertegenwoordigingstaken. De formule is bijzonder vaag. De wetgever moet weliswaar in algemene termen dit soort van functies omschrijven en nader bepalen welke vereisten hieruit voortvloeien voor hen die deze functies waarnemen.
Vlotte technieken voor overleg, met name met de regeringsleden, moeten het mogelijk maken de gewenste resultaten te bereiken, zonder de vertrouwensbanden die tussen de regeringsleden en de leden van de koninklijke familie moeten ontstaan, overdreven te formaliseren.
4. Men moet in het bijzonder rekening houden met de voorschriften met betrekking tot de vervulling van taken van openbare dienst.
De leden van de koninklijke familie kunnen niet worden beschouwd als ambtenaren die ter beschikking staan van de uitvoerende macht of die naar gelang van de omstandigheden en op een informele manier worden aangesteld voor specifieke diplomatieke taken. De Koning zou hen in het bijzonder niet de uitoefening van de taken kunnen overdragen die de Grondwet hen als enigen toekent. (1)
Een deel van de functies die ze vervullen, in dezelfde hoedanigheid trouwens als andere privépersonen — in de economische, sociale of culturele wereld — vallen nochtans onder taken van algemeen belang. Ze mogen niet van dit doel worden afgewend. Men moet ervoor zorgen dat ze op geen enkele manier kunnen worden gelijkgesteld met activiteiten met winstoogmerk.
De hoedanigheid van lid van de koninklijke familie en voor sommigen van hen de hoedanigheid van senator van rechtswege kan bij de publieke opinie in België en vooral in het buitenland het idee ingang doen vinden dat de prinsen en prinsessen van België zich minstens moreel of politiek verbinden voor de Staat waarvan ze een deel van de overheidsmiddelen ontvangen en dat ze als het ware de woordvoerders van het staatshoofd zijn met wie ze nauw verwant zijn door hun familiebanden.
5. Men moet nog een ander principe toevoegen, namelijk dat van verantwoordelijkheid.
Een overheidsdotatie geeft de titularis ervan het recht om te beschikken over financiële middelen die hij zal gebruiken om activiteiten van algemeen nut te vervullen, met dien verstande dat hij zelf beslist over de concrete bestemming die hij hiervoor het meest geschikt acht (2) .
Dit neemt niet weg dat de begunstigde in algemene termen rekenschap moet afleggen over het gebruik van dergelijke middelen.
Deze verantwoordelijkheid kan niet worden opgevat in politieke termen aangezien de leden van de koninklijke familie in tegenstelling tot de Koning geen overheidsinstantie vormen en meer bepaald geen deel uitmaken van de uitvoerende macht; zoals de werkgroep van de Senaat heeft opgemerkt zijn hun handelingen niet onderworpen aan een ministeriële medeondertekening in de zin van artikel 106 van de Grondwet (stuk Senaat, nr. 4-1335/1, blz. 90).
De verantwoordelijkheid kan evenmin worden opgevat in zuiver morele of maatschappelijke termen — ook al kan de naleving van de regels van de beroepsdeontologie buitengewoon nuttig blijken.
Ze moet in dit geval in financiële zin worden opgevat. De toegekende middelen moeten dienen voor de correcte uitoefening van de functie in kwestie (3) .
Om die reden hebben wij al meermaals voorgesteld dat binnen de dotatie een onderverdeling zou worden gemaakt en dat uitgavenposten (personeel, uitrusting, werking, verzekeringen, ...) in verschillende rubrieken in kaart zouden kunnen worden gebracht.
Dit is ook de reden waarom de werkgroep van de Senaat in punt 10 van zijn aanbevelingen had voorgesteld om « het toezicht op deze dotaties te organiseren door de Eerste voorzitter van het Rekenhof » (ibidem, blz. 93).
6. Men mag uiteraard het transparantiebeginsel niet uit het oog verliezen. Dit werd opgemerkt in het verslag dat werd uitgebracht voor de Senaat op 9 juli 2009.
« Nos concitoyens peuvent avoir le sentiment que règne, c'est le cas de le dire, une certaine opacité, sinon un certain mystère à propos de la gestion et de l'utilisation de fonds alloués par les pouvoirs publics. Ce qui alimente les fantasmes et qui crée les mirages. Et ceci malgré des ouvrages scientifiques fort bien documentés, les reportages de la presse people et surtout le site Internet du Palais royal — documenté, détaillé et explicite —.
Nous sommes au siècle de la transparence, et notamment de la transparence financière. Publicité, sauvegarde du peuple, comme il est indiqué depuis plus de deux cents ans au fronton de l'hôtel de ville de Verviers ! Publicité, principe de fonctionnement de cette assemblée, dans ses débats et dans ses votes (même si les travaux du groupe de travail se sont déroulés à huis clos ...) !
Comment assurer la transparence dans l'utilisation des dotations princières ? Notre groupe de travail suggère au gouvernement de recourir à deux formules concrètes. L'une en amont, l'autre en aval.
En amont, il est recommandé de subdiviser la dotation annuelle en rubriques ou, si l'on préfère, en postes de dépenses. Dépenses de personnel, dépenses de fonctionnement, dépenses d'équipement, dépenses de documentation ... Des subdivisions au sein de la dotation doivent permettre d'expliquer à l'ensemble de nos concitoyens, et ceci de la manière la plus concrète mais aussi la plus pédagogique qui soit, à quoi servent les dotations et quelles sont les affectations qui sont données aux moyens financiers mis à la disposition de leurs bénéficiaires. Certes, le concept même de dotation réserve à son bénéficiaire une marge importante d'appréciation quant à l'affectation précise de chaque somme mais, en traçant quelques allées, la réforme proposée permet à chacun de retrouver son chemin.
En aval, il est suggéré d'établir un rapport annuel sur les activités officielles des membres de la famille royale. C'est une pratique répandue dans d'autres États européens. C'est une pratique que nous connaissons en Belgique pour un ensemble d'institutions financées par les pouvoirs publics. Les rapports portés à la connaissance des chambres législatives et, au-delà d'elles, de l'opinion publique peuvent servir à nous éclairer sur les tâches que les membres de la famille royale remplissent au quotidien. J'ajoute que ce sera là un matériau utile pour les historiens de demain ».
Er dient een aspect te worden verduidelijkt. Dit voorstel omvat twee delen. Het eerste is autonoom en wil de rechten en verplichtingen formuleren die in een « gedragscode » voor de leden van de koninklijke familie zouden moeten staan. Het tweede deel wijzigt de bepalingen van de wet van 7 mei 2000, gewijzigd bij de wetten van 13 november 2001 en 22 december 2008.
| Francis DELPÉRÉE. |
Artikel 1
Deze wet regelt een aangelegenheid als bedoeld in artikel 78 van de Grondwet.
Art. 2
De bepalingen van deze wet zijn van toepassing op de leden van de koninklijke familie bedoeld in de artikelen 3 en 3bis van de wet van 7 mei 2000, gewijzigd bij de wetten van 13 november 2001 en 22 december 2008, hierna « de leden van de koninklijke familie » genoemd.
Hoofdstuk 1. — Gedragsregels
Art. 3
De leden van de koninklijke familie dienen zich bij de uitoefening van hun functies gereserveerd op te stellen bij het openbaar uiten van hun mening, ongeacht in welke aangelegenheid en op welke manier.
Onder dezelfde voorwaarden zijn ze tot neutraliteit gehouden. In dat opzicht getuigen ze van een evenwaardig respect voor de politieke, filosofische, ideologische of religieuze opvattingen die in een democratische samenleving tot uiting worden gebracht.
Art. 4
In het algemeen brengen ze de waardigheid en de eerbaarheid van hun functies niet in gevaar door hun woorden, hun houdingen of hun gedragingen.
Art. 5
Als leden van de koninklijke familie nemen ze taken waar ter vertegenwoordiging van de Staat in tal van vergaderingen of openbare of private bijeenkomsten waarvoor hun aanwezigheid of hun medewerking wordt gevraagd.
Ze verplaatsen zich in die hoedanigheid in België en in het buitenland.
Daarbij geven ze blijk van hun gehechtheid aan de zorgen en de waarden van de Belgische samenleving. Ze onthouden zich in woord en daad van kritiek op of reserve met betrekking tot de wil die volgens de democratische procedures door de representatieve overheden van de Staat wordt uitgedrukt.
Ze onthouden zich in het bijzonder van elke commentaar die prominente persoonlijkheden uit de politieke, administratieve of gerechtelijke wereld ter discussie stelt.
Art. 6
Ze kunnen worden belast met bijzondere opdrachten waarvan de eerste minister of de minister die hij aanwijst de nadere regels en de duur bepaalt.
Art. 7
Om rekening te houden met de eventuele politieke implicaties die reizen van de leden van de koninklijke familie in het buitenland kunnen hebben, zijn op deze reizen de volgende bepalingen van toepassing.
Elk plan om in privéverband of openbaar verband te reizen naar het buitenland wordt aan de minister van Buitenlandse Zaken meegedeeld.
Indien de reis een politieke betekenis kan hebben en met name contact met de hoge autoriteiten van de Staat in kwestie omvat, geeft de minister binnen een termijn van acht dagen zijn advies over de opportuniteit van een dergelijke reis en eventueel over de omstandigheden waarin de reis kan plaatsvinden. Deze reis kan in elk geval slechts plaatsvinden na eensluidend advies van de minister.
Art. 8
Op de contacten van de leden van de koninklijke familie in België met de autoriteiten van buitenlandse Staten, internationale organisaties of de vertegenwoordigers ervan zijn de regels vervat in artikel 7 van toepassing, tenzij het gaat om contacten die hun plaats kunnen hebben in het kader van vertegenwoordigingstaken die ze waarnemen.
Art. 9
De leden van de koninklijke familie zijn bekleed met een bijzondere taak, namelijk de vertegenwoordiging van de Staat en de geledingen ervan alsook van de ondernemingen, de educatieve, culturele en sociale instellingen of de verenigingen en groeperingen die hun activiteiten in België verrichten.
Om die reden komt het hen toe om zowel in België als in het buitenland hun kwaliteiten, ervaring en middelen te gebruiken teneinde de troeven van de Belgische samenleving in haar verschillende geledingen te valoriseren, bij te dragen tot de ontwikkeling ervan, te zorgen voor de harmonieuze integratie ervan in de Europese Unie en in de internationale samenleving en in het bijzonder toe te zien op de reputatie die ze er kan krijgen.
Ze nemen deze functie waar in overleg met de uitvoerende en wetgevende overheden.
Art. 10
Gelet op de persoonlijke dotatie die hun bij wet wordt toegekend, onthouden de leden van de koninklijke familie zich direct of indirect van winstgevende activiteiten.
Behoudens bijzondere toestemming van de minister van Economische Zaken nemen ze evenmin deel aan het werven van fondsen die zouden kunnen bijdragen tot de ontwikkeling van dergelijke activiteiten.
Art. 11
Elk jaar bezorgen de leden van de koninklijke familie de eerste minister een verslag over hun activiteiten en hun reizen tijdens het afgelopen jaar. De eerste minister zendt dit document over aan de federale Kamers.
Hoofdstuk II. — Wijziging van de wet van 7 mei 2000 houdende toekenning van een jaarlijkse dotatie aan leden van de koninklijke familie
Art. 12
In de wet van 7 mei 2000 houdende toekenning van een jaarlijkse dotatie aan Zijne Koninklijke Hoogheid Prins Filip, een jaarlijkse dotatie aan Hare Koninklijke Hoogheid Prinses Astrid en een jaarlijkse dotatie aan Zijne Koninklijke Hoogheid Prins Laurent, wordt een artikel 5/1 ingevoegd, luidende :
« De wet bepaalt de algemene domeinen waarin de leden van de koninklijke familie bij voorrang hun activiteiten uitoefenen. De wet legt de procedures vast op grond waarvan deze taken worden vervuld. ».
Art. 13
In dezelfde wet wordt een artikel 5/2 ingevoegd, luidende :
« Indien de bepalingen van deze wet niet worden nageleefd, kan de regering nadat ze de betrokkene heeft gehoord, overgaan tot een inhouding op de dotatie die hem/haar is toegekend.
Het Rekenhof beslist in voltallige zitting over de beroepen die tegen een dergelijke maatregel worden ingesteld. Tegen die beschikkingen staat geen hoger beroep open.
In geval van ernstige tekortkoming kan de regering nadat ze de betrokkene heeft gehoord en het advies van het Rekenhof in voltallige zitting heeft ingewonnen, de wetgevende Kamers voorstellen om bedoelde dotatie af te schaffen. »
Hoofdstuk III. — Slotbepaling
Art. 14
De bepalingen van deze wet treden op 1 januari 2012 in werking.
26 april 2011.
| Francis DELPÉRÉE. |
(1) Artikel 167 van de Grondwet wil enerzijds dat België slechts « een » internationaal beleid heeft en anderzijds dat dit de de bevoegdheid van de Koning en de ministers is. Deze argumentatie is echter irrelevant voor de leden van de koninklijke familie, die niet onder de uitvoerende macht vallen en niet zouden kunnen pretenderen België officieel op de Europese of internationale scène te verbinden.
(2) Zoals de afdeling wetgeving van de Raad van State in het advies 31.626/4 van 11 juni 2001 heeft aangehaald : « In het begrotingsrecht verstaat men onder « dotatie » een krediet dat is opgenomen in de algemene uitgavenbegroting, maar waarvan de besteding geregeld wordt door de instelling waaraan het wordt verleend. ». De Raad van State verduidelijkt : « Zij verschilt van de subsidie doordat degene die ze ontvangt, niet hoeft aan te tonen dat hij ze aanwendt voor een bepaald oogmerk. ». « Dotaties impliceren dus in beginsel dat de instellingen die ze ontvangen over een zekere autonomie beschikken. Het bedrag dat hun wordt toegekend is immers een totaalbedrag, dat niet is opgesplitst in basisallocaties ». Dit staat in het advies 39.894/4 van 10 mei 2006.
(3) Zoals de Raad van State in zijn (geciteerde) advies van 11 juni 2001 aanhaalt, staat het hebben van een dotatie « niet in de weg aan een zekere controle op de aanwending van de fondsen », doch « die controle moet worden aangepast aan de specificiteit van de instelling en de rol die zij speelt in het evenwicht van de machten ».