Belgische Senaat

BUITENGEWONE ZITTING 2003

24 JULI 2003

Wetsvoorstel tot wijziging van de nieuwe gemeentewet wat betreft de administratieve sancties

(Ingediend door de heer Ludwig Vandenhove)

TOELICHTING

Dit wetsvoorstel neemt de tekst over van een voorstel dat reeds op 2 februari 2003 in de Kamer werd ingediend (stuk Kamer, nr. 50-2286/1 ­ 2002/2003).

De wet van 13 mei 1999 houdende de invoering van gemeentelijke administratieve sancties geeft de gemeenteraad de bevoegdheid om via politiereglementen een aantal inbreuken met een administratieve sanctie te beteugelen. Zo kunnen de gemeentebesturen een aantal hinderlijke fenomenen doeltreffend aanpakken zonder daarbij in principe een beroep te moeten doen op het parket. In de praktijk werd immers vastgesteld dat de parketten dergelijke inbreuken veelal seponeerden. Deze praktijk leidde tot een gevoel van straffeloosheid, daar waar de kleine(re) vormen van overlast duidelijk een belangrijk aandeel vormen in de onveiligheidsgevoelens bij de burger. Deze wet, die in de nieuwe gemeentewet de artikelen 119bis, 134ter, 134quater en 135, § 2, 7º, invoegde, wou zo een dubbel doel behartigen :

­ de gemeenten meer armslag geven voor het daadwerkelijk voeren van een lokale veiligheidspolitiek, zonder daarbij afhankelijk te zijn van het parket en de strafrechtbanken;

­ de parketten ontlasten en hen toelaten hun beperkte middelen aan te wenden in de strijd tegen ernstiger vormen van criminaliteit.

De concretisering van deze wet op het terrein heeft lange tijd op zich laten wachten. Het koninklijk besluit tot aanwijzing van de bevoegde ambtenaar om de administratieve sanctie(s) op te leggen dateert pas van 7 januari 2001 en slechts op 2 mei 2001 werd de ministeriële omzendbrief OOP 30 aangaande de uitvoering van de wet van 13 mei 1999 rondgestuurd. Deze omzendbrief regelt een aantal belangrijke vraagstukken die naar aanleiding van de nieuwe wet gerezen waren, zoals bijvoorbeeld een concrete begripsomschrijving van overlast, de procedure(s) voor schorsingen en sluitingen, de strafmaat, ...

Vandaag de dag kunnen we ons niet van de indruk ontdoen dat de mogelijkheden van deze wet niet of nauwelijks benut worden door de gemeenten. Integendeel zelfs, gemeenten die daadwerkelijk overlast willen bestrijden, zoals bijvoorbeeld Mechelen of Lokeren, kiezen met opzet niet voor deze regelgeving maar opteren voor een « overlasttaks » : een vorm van een gemeentelijk retributie. Ongeacht het vraagstuk of dat momenteel wettelijk kan, wensen wij ons hier uitdrukkelijk tegen een dergelijke retributie te verzetten. Overlast moet aangepakt worden, maar het kan niet dat daarvoor de essentiële rechten van verdediging ernstig in het gedrang komen. Dit fundamenteel beginsel in een rechtsstaat dient alleszins overeind te blijven, ook al verzwaart het ontegensprekelijk de administratieve « rompslomp » die het optreden tegen overlast met zich brengt.

Dat neemt niet weg dat de huidige redactie van de wet maakt dat zij zeer moeilijk werkbaar zo niet onwerkbaar is. Daartoe zien wij voornamelijk twee oorzaken :

­ een eerste oorzaak is terug te vinden in artikel 119bis, § 2, van de nieuwe gemeentewet dat stelt dat de gemeenteraad bepaalde administratieve sancties kan opleggen « tenzij een wet, decreet of ordonnantie reeds voorzien heeft in een strafsanctie of een administratieve sanctie ».

De motivering voor het opnemen van deze zinsnede is zeer begrijpelijk, namelijk voorkomen dat elke gemeente haar eigen specifiek sanctioneringsysteem zou tot stand brengen op het vlak van verkeersovertredingen. Deze bepaling resulteert echter in een serieuze vernauwing van het toepassingsgebied van de wet.

Wanneer men de fenomenen overloopt die als het meest hinderlijk worden ervaren ­ en die men dus maar al te graag zou willen aanpakken via het opleggen van een administratieve sanctie ­ stelt men vast dat de meeste van die overlast veroorzakende situaties reeds door één of andere wet of decreet worden bestraft. Strikt genomen impliceert dit meteen ook dat in die materies eigenlijk geen gemeentelijke sancties meer kunnen worden opgelegd en dat dus het toepassingsgebied van de wet heel sterk wordt uitgehold.

Bijvoorbeeld :

­ het decreet van 2 juli 1981 betreffende het beheer van afvalstoffen (Belgisch Staatsblad van 25 juli 1981) bestraft het zogenaamde sluikstorten. « Sluikstorten » wordt in het kader van dat decreet gedefinieerd als « het achterlaten van afval om het even waar in de natuur ». Concreet betekent dit dat problemen zoals het achterlaten van (lege) pakjes frieten, blikjes drank, ... rond dancings, frituren, op pleinen of eender waar, niet meer kunnen bestraft worden met een gemeentelijke administratieve sanctie. Dit is zeer jammer aangezien in de praktijk blijkt dat de meeste gemeentebesturen deze problematiek als één van de materies beschouwen die zij prioritair zouden willen te lijf gaan via het opleggen van administratieve sancties.

Bovendien kan nog worden vermeld dat het niet enkel het afvalstoffendecreet is dat het opleggen van een gemeentelijke administratieve sanctie verhindert; er zijn immers ook nog de artikelen 551, 552, 554 en 558 van het Strafwetboek die ook reeds in sancties voorzien in dit domein.

­ De artikelen 561, 1º, en 562 van het Strafwetboek leggen strafsancties op aan diegene die zich schuldig maakt aan nachtlawaai. Met andere woorden : lawaai veroorzaakt door luidruchtige discotheekbezoekers (ook één van de prioritaire bekommernissen van veel gemeentebesturen) kan eigenlijk niet worden gesanctioneerd met een administratieve sanctie op basis van de wet van 13 mei 1999.

­ Ook het opleggen van gemeentelijke administratieve geldboeten voor andere vormen van lawaai (dus niet 's nachts), bijvoorbeeld hinderlijke grasmaaimachine, is eigenlijk onmogelijk. Er is immers de « geluidshinderwet » van 18 juli 1973 waar in artikel 11 reeds een boete en een gevangenisstraf worden opgelegd. In uitvoering van die wet, is er dan nog het koninklijk besluit van 24 februari 1977, dat de geluidsnormen voor muziek in openbare en private inrichtingen bepaalt en het koninklijk besluit van 10 december 1998 over het toelaatbare geluidsvermogensniveau van gazonmaaimachines.

In de huidige redactie mist de wet dus duidelijk haar doel; heel wat hinderlijke situaties waarvan de gemeentebesturen hadden gehoopt ze op basis van deze wet te kunnen reglementeren en te beteugelen, glippen zo door de mazen van het administratieve sanctioneringsnet.

Daarom stellen wij voor de kwestieuze zinsnede weg te laten om zo het gewilde toepassingsgebied te bekomen.

­ Een tweede oorzaak van de problematische toepassing van de wet zit vervat in de regeling voor zogenaamde « samenloopsituaties », meer bepaald de procedure die volgens § 7 en § 8 dient te worden gevolgd in het geval men te maken heeft met overtredingen die zowel een strafrechtelijk als een administratiefrechtelijk delict vormen.

Deze procedure is in de praktijk onwerkbaar. Bij elk geval van samenloop moet immers contact worden opgenomen met de procureur des Konings die dan een maand tijd heeft om casus per casus uit te maken hoe de zaak verder dient te worden afgehandeld. Dit is geen efficiënte werkwijze. Eén van de doelstellingen die aan de basis lagen van de wet van 13 mei 1999 (de parketten ontlasten van de behandeling van een aantal vormen van « kleinere criminaliteit », zodanig dat zij hun beperkte en dus kostbare tijd en middelen zouden kunnen aanwenden in de bestrijding van de ernstigere vormen van inbreuken), wordt door de voorgeschreven werkwijze zeker niet gehaald.

Daarom stellen wij voor om de gemeentebesturen toe te laten een « protocol » af te sluiten met het parket. Op die manier zouden tussen gemeentebestuur en parket afspraken kunnen worden gemaakt over het beleid dat terzake zal worden gevoerd.

Zo kan bijvoorbeeld overeengekomen worden dat bepaalde welomschreven fenomenen niet moeten worden overgezonden aan de procureur des Konings. Daarbij is het uiteraard aangewezen dat deze « vrijstelling » van de plicht om de zaak aan de beoordeling van het parket over te dragen, onderworpen is aan een aantal ­ eveneens welomschreven ­ voorwaarden.

Deze voorwaarden kunnen betrekking hebben op de ernst van de overtreding zelf, maar eveneens op de dader. Bij wijze van voorbeeld : een protocol zou kunnen stipuleren dat zaken van sluikstorting niet aan het parket dienen te worden overgezonden tenzij er giftige stoffen in het geding zijn of tenzij de overtreder niet aan zijn proefstuk toe is en zich in het verleden bijvoorbeeld reeds tweemaal aan dat delict heeft schuldig gemaakt.

En zo zijn er, afhankelijk van het soort inbreuk, nog wel wat nuances, gradaties of modaliteiten mogelijk.

Een protocol kan uiteraard ook voorwaarden bevatten die worden opgelegd aan het gemeentebestuur : zo kan men stellen dat het gemeentebestuur in welbepaalde gevallen geen beroep moet doen op het parket en de zaak zelf mag afhandelen langs administratieve weg op voorwaarde dat periodiek een degelijk verslag wordt bezorgd aan de procureur des Konings.

De procureur des Konings moet alleszins de mogelijkheid hebben om het protocol te beëindigen wanneer hij van oordeel is dat hij zijn strafrechtelijk beleid wil wijzigen en de in het protocol vermelde feiten voortaan toch strafrechtelijk wil beteugelen. Het protocol kan echter ook worden aangepast en bijgestuurd, bijvoorbeeld wanneer de procureur zijn beleid wenst te veranderen ten opzichte van slechts een gedeelte van de in het protocol vermelde feiten of wanneer hij meent dat de oorspronkelijk opgelegde voorwaarden moeten worden gewijzigd. Het zou bijvoorbeeld ook kunnen dat de procureur op een gegeven ogenblik over meer middelen en personeel beschikt in vergelijking met het moment waarop hij het protocol afsloot, en dat hij daardoor toch beslist om bepaalde feiten weer strafrechtelijk te beteugelen.

Voor alle duidelijkheid wordt nog opgemerkt dat de in de wet voorziene samenloopregeling « het principe » blijft. Indien een gemeentebestuur geen gebruik maakt van de geboden mogelijkheid om een protocol af te sluiten dan blijft die wettelijke samenloopregeling uiteraard van toepassing.

Deze wijzigingen zijn naar onze mening absoluut noodzakelijk om tegemoet te komen aan een van de essentiële doelstellingen van de wet, met name zo snel mogelijk reageren op een inbreuk. Lik op stuk dus !

Hoewel het wetsvoorstel tot deze twee fundamentele wijzigingen beperkt is teneinde de wet op de gemeentelijke administratieve sancties op het terrein werkbaar te maken (een piste die te verkiezen is boven het steeds maar opnieuw uitvinden van « het warm water »), zijn wij ons bewust van andere kritieken die geformuleerd kunnen worden. Zo bijvoorbeeld de vraag of het koninklijk besluit tot aanwijzing van de ambtenaar bevoegd voor het opleggen van de administratieve sanctie wel een goede keuze gemaakt heeft door in principe de gemeentesecretaris die instaat voor de dagelijkse werking van een gemeente daartoe aan te wijzen. Daarbij rijst ook de vraag waarom geen rekening is gehouden met de meergemeentepolitiezones en de mogelijkheid om op dat niveau een verantwoordelijke uit te kiezen.

Anderzijds moet het naar onze mening ook zo zijn dat de gemeentelijke administratieve sanctie het « ultieme » middel moet zijn om overlast te bestrijden. Andere, meer preventieve middelen kunnen ingezet worden teneinde eenzelfde doelstelling met allicht meer effectiviteit te bekomen.

Een laatste, niet onbelangrijke vraag is of de federale overheid na de « Lambermontwet » bevoegd is om in deze materie regelend op te treden. In principe is de werking van de ondergeschikte besturen immers toegewezen aan de gewesten en gemeenschappen. De wetgever heeft evenwel in een aantal uitzonderingen op dat principe voorzien. Het politiebeleid is er daar duidelijk een van.

Artikel 4 van de Lambermontwet stelt inderdaad dat artikel 6 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 wordt vervangen als volgt :

« VIII. Wat de ondergeschikte besturen betreft :

1º de samenstelling, organisatie, bevoegdheid en werking van de provinciale en gemeentelijke instellingen, met uitzondering van :

[...]

­ de organisatie en het beleid inzake politie, met inbegrip van artikel 135, § 2, van de nieuwe gemeentewet, en de brandweer; ».

Genoemd artikel 135, § 2, omschrijft ten andere de bevoegdheden van de gemeenten inzake openbare veiligheid, rust, ... Niet onbelangrijk is tevens dat deze bepaling door de wet van 13 mei 1999 aangevuld werd met een 7º, volgens hetwelk de gemeenten bevoegd zijn tot « het nemen van de nodige maatregelen, inclusief politieverordeningen, voor het tegengaan van alle vormen van openbare overlast ».

Ook in artikel 119bis van de nieuwe gemeentewet zelf zijn aanknopingspunten te vinden om een wijziging van deze materie voor te behouden aan de federale overheid. Van belang is meer bepaald § 6 dat uitdrukkelijk het volgende stelt : « De overtredingen worden bij proces-verbaal vastgesteld door een politieambtenaar of door een hulpagent van politie ».

WETSVOORSTEL

Artikel 1

Deze wet regelt een aangelegenheid als bedoeld in artikel 78 van de Grondwet.

Art. 2

In artikel 119bis, § 2, eerste lid, van de nieuwe gemeentewet vervallen de woorden « een strafsanctie of ».

Art. 3

In artikel 119bis van dezelfde wet wordt een § 8bis ingevoegd, luidende :

« § 8bis. Indien de feiten zowel een strafrechtelijke als een administratiefrechtelijke inbreuk vormen, kunnen de procureur des Konings en het college van burgemeester en schepenen wederzijdse afspraken maken in de vorm van een protocol, waardoor niet van elk feit een origineel van het proces-verbaal moet worden toegestuurd aan de procureur des Konings en waardoor onmiddellijk kan worden overgegaan tot de procedure met het oog op een administratiefrechtelijke bestraffing van de feiten.

In het protocol worden de voorwaarden en nadere regels bepaald.

Het protocol wordt ondertekend door de burgemeester, de gemeentesecretaris en de procureur des Konings en wordt bekendgemaakt volgens de regels bepaald in artikel 112.

De procureur des Konings kan te allen tijde het protocol eenzijdig opzeggen. »

15 juli 2003.