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De heer Paul Wille (VLD), corapporteur. - Ik verwijs naar mijn schriftelijk verslag.
M. Philippe Monfils (MR). - On a évité le pire ! Sur la base de divers contacts ainsi que d'articles de presse consacrés au problème, j'avais cru un moment que le gouvernement allait nous proposer une réduction considérable des compétences du Conseil d'État en matière d'avis.
On connaît évidemment l'agacement des ministres et autres secrétaires d'État, pressés de présenter leur nouveau bébé législatif ou réglementaire à la presse et à l'opinion publique, lorsque le Conseil d'État renvoie ledit bébé avec un bonnet d'âne sur la tête.
J'ai moi-même été ministre et je sais combien il est difficile d'accepter qu'un projet de loi négocié pendant des mois avec les représentants du secteur, rediscuté dans les intercabinets et finalement approuvé en Conseil des ministres revienne raturé juridiquement par le Conseil d'État.
Il est vrai que tout s'accélère et que de nouveaux problèmes demandent des solutions législatives ou réglementaires complexes. Cependant, la Belgique est un État de droit et, plus que jamais, précisément dans la situation que l'on connaît depuis quelques années, il s'impose de vérifier que cette production législative toujours plus importante respecte tous les principes fondamentaux qui gouvernent notre démocratie. Il s'impose aussi de s'assurer que le texte présente une cohérence juridique interne et une qualité satisfaisante sur le plan légistique. On parle beaucoup de bonne gouvernance et je pense qu'il n'est pas ringard de parler de la nécessité d'une bonne législation.
Notre gouvernement l'a compris, qui présente un projet qui me satisfait pleinement. En effet, la procédure d'avis est maintenue sur les projets de loi comme sur les arrêtés réglementaires, c'est-à-dire les textes les plus importants du pouvoir exécutif. On a toutefois travaillé essentiellement sur les délais, avec le souci d'éviter qu'un retard exagéré dans la remise d'avis n'entraîne des conséquences graves sur le calendrier des mesures législatives ou réglementaires décidées par le gouvernement.
Maintenir le délai de principe à un mois, que l'on peut éventuellement proroger, est une bonne chose. Le recours, obligatoirement motivé, à la procédure d'urgence réduite à cinq jours me paraît raisonnable, d'autant plus qu'alors, on ne demande au Conseil d'État que d'examiner des points généraux : la compétence de l'auteur, le fondement juridique et les formalités prescrites.
J'approuve également la possibilité de fixer des délais stricts en cas d'examen d'un arrêté réglementaire, avec la faculté de passer outre lorsque le Conseil d'État n'a pas respecté ce délai. Me paraît également logique l'obligation faite au Conseil d'État de donner un avis sur le texte alors même que certaines autres formalités, par exemple les consultations syndicales, n'auraient pas été réalisées préalablement à l'avis. Il s'agit fondamentalement de consultations différentes, qui sont faite dans un état d'esprit différent, et le Conseil d'État peut très bien émettre un avis juridique sur le texte avant d'autres consultations.
Je voudrais néanmoins émettre une remarque à propos de cette réforme : l'idée de permettre la demande d'avis au Conseil d'État avec délai sans passer par le Conseil des ministres est bonne. Il convient toutefois de ne pas détourner cette mesure dont le seul objectif est évidemment d'accélérer la procédure. Il ne faudrait pas, en effet, que le ministre envoie au Conseil d'État un texte bâclé, comportant par exemple douze articles, mais qu'ultérieurement, le texte présenté au Conseil des ministres compte davantage d'articles et soit fondamentalement différent de celui sur lequel de Conseil d'État a émis un avis. Certes, un deuxième avis peut alors être demandé mais cela crée un certain nombre de problèmes technico-politiques et l'on se meut alors dans une atmosphère juridique très désagréable, qui ne respecterait évidemment pas l'esprit de la réforme qui nous est présentée.
Enfin, il va de soi que cette procédure d'accélération du travail de la section de législation ne peut être efficace que si elle s'accompagne d'un accroissement des moyens humains mis à la disposition de la réforme. C'est chose faite par le projet qui nous est présenté. Nous verrons à l'analyse si l'augmentation du nombre d'auditeurs, notamment, est suffisante. Je suis donc assez rassuré par rapport aux bruits que j'avais entendus il y a quelques mois et constate avec satisfaction que le Conseil d'État poursuivra normalement et dans de bonnes conditions son rôle naturel et originel de conseiller du gouvernement pour les affaires légales et réglementaires.
Je terminerai mon intervention en sortant du cadre strict du projet sur lequel nous nous prononcerons tout à l'heure, pour me préoccuper également de l'avenir de la section d'administration du Conseil d'État, c'est-à-dire de sa fonction juridictionnelle.
En effet, le Conseil d'État est classiquement présenté comme la plus haute juridiction administrative du pays. Il est en somme, à l'égard des actes administratifs dont il vérifie la régularité, l'équivalent de la Cour de cassation en matière judiciaire. Telle était en tout cas la mission qui lui avait été attribuée lors de sa constitution. Force est de constater que ce rôle classique du Conseil d'État, qu'il doit d'ailleurs continuer à assumer, ne représente plus aujourd'hui qu'une partie très accessoire de son contentieux.
En effet, depuis une dizaine d'années environ, l'activité juridictionnelle du Conseil d'État a été phagocytée par les recours relevant du contentieux des étrangers. Les statistiques sont claires à cet égard et révèlent une évolution très préoccupante. Ainsi, au cours de l'année judiciaire 1998-1999, les requêtes déposées dans le cadre du contentieux étranger représentaient 58,46% de l'ensemble des requêtes introduites ; au cours de l'année judiciaire 2001-2002, la proportion est montée à 84,8%.
Si on ajoute à cela que, de manière générale, tous contentieux confondus, le nombre de requêtes introduites devant le Conseil d'État est en constante évolution - 6.191 requêtes déposées en 1997, mais 25.315 requêtes en 2001, soit à peu près quatre fois plus - on se rend compte qu'on ne pourra faire l'économie à plus ou moins court terme d'une réflexion ou d'un débat sur une réforme en profondeur du contentieux devant le Conseil d'État.
Diverses pistes peuvent évidemment être explorées. On peut imaginer de ne rien modifier à la compétence actuelle, mais il conviendrait dans ce cas d'augmenter de manière significative les moyens actuels de l'auditorat et de la section administrative du Conseil d'État afin de permettre un traitement plus rapide du contentieux. Faut-il plutôt maintenir les moyens actuels du Conseil d'État, mais les focaliser en priorité sur le traitement du contentieux des étrangers ? Cette piste ne me semble pas intéressante mais elle a été évoquée.
Une seconde option est évidemment envisageable, qui consiste à modifier la compétence actuelle du Conseil d'État. Dans ce cadre, on peut imaginer par exemple de créer des tribunaux administratifs de première instance et de ne laisser au Conseil d'État qu'un rôle de pure cassation administrative. L'on peut également imaginer la solution inverse, c'est-à-dire créer une juridiction administrative spécialisée dans le cadre du contentieux des étrangers et décharger le Conseil d'État de celui-ci.
On le voit, les pistes sont multiples et présentent, chacune, leurs avantages et leurs inconvénients. Mon propos n'est évidemment pas aujourd'hui, puisque nous traitons de la section de législation, de faire le choix d'une solution plutôt que d'une autre dans le domaine du contentieux, encore que, pour ce qui me concerne, j'aie des idées sur la question et même certains textes au frigo.
Mon souci présent est de savoir que mes préoccupations trouveront peut-être des échos favorables et que ce dossier pourra être prochainement réactivé, sans doute sous le prochain gouvernement.
Le projet de loi dont nous sommes saisis maintient au Conseil d'État son rôle de conseiller légistique. Il est important également de maintenir au Conseil d'État son rôle de plus haute juridiction administrative du pays, à laquelle l'ensemble des citoyens confrontés à un éventuel arbitraire administratif puissent s'adresser en espérant obtenir une décision dans des délais raisonnables. On est actuellement loin du compte ; l'arriéré ne cesse de s'accroître dans la proportion d'environ 10.000 dossiers pour chaque période de deux ans, et tout cela parce que, dans les faits, le Conseil d'État s'est peu à peu transformé en organe de pleine juridiction spécialisé, malgré lui, dans le contentieux des étrangers.
Je vous rends donc attentif à cette évolution inquiétante et peu satisfaisante, à laquelle il convient de remédier. Il ne suffit pas simplement de resserrer quelque peu les avis donnés par le Conseil d'État en matière légistique. Il s'agira pour la prochaine coalition de réexaminer l'ensemble de la problématique du contentieux administratif parce que, sinon, les citoyens perdront leur confiance et leur espoir dans la juridiction administrative. Il est plus que jamais opportun que, par rapport à l'État, le citoyen puisse connaître un juge naturel qui est, par définition, le recours en annulation devant le Conseil d'État.
Pour le surplus, je suis entièrement satisfait de la position du gouvernement concernant la modification de la section de législation prévue par ce projet de loi.
De heer Hugo Vandenberghe (CD&V). - In de commissie werd een schijndiscussie gevoerd. De bespreking werd zo snel mogelijk beëindigd om te verhinderen dat de commissieleden die het woord wensten te nemen, tijdig in de zaal aanwezig zouden zijn. Ik werd gewaarschuwd, maar nog vóór ik in de commissie aankwam, was het punt al afgehandeld. We weten echter allemaal dat in de commissie van mevrouw Lizin alles snel en efficiënt verloopt.
De behandeling in de commissie voor de Binnenlandse Zaken en voor de Administratieve Aangelegenheden is omgekeerd evenredig met de behandeling van de individuele klachten van de burgers die zich tot de Raad van State wenden. Mijn kantoor behandelde vanochtend bij de Raad van State nog een zaak die ik in 1992 had ingeleid. Deze zaak werd dus elf jaar na de indiening van het verzoekschrift gepleit. Ik moet op regelmatige tijdstippen de leeftijd en de gezondheid van mijn cliënten onderzoeken om te weten of ik nog in rechte kan optreden. Deze toestanden worden al lang aangeklaagd.
Onfeilbaarheid zou niet bestaan, maar ze bestaat wel. Deze regering is de onfeilbaarheid in levende lijve! Ze heeft het onweerspreekbare dogma van de modelstaat uitgeroepen. Een modelstaat die snel en efficiënt werkt. De verzoekschriften worden derhalve snel en efficiënt afgehandeld en iedereen die dat ontkent, wordt behandeld als een ketter, als iemand die dwaalt, als iemand die niet weet waarover hij spreekt en die moet worden verwijderd naar de plaats waarover Dante schrijft in de eerste 33 strofen van zijn Divina Commedia. Ik weet niet wie van de meerderheid zich daar zal bevinden, maar wij zijn er in ieder geval naar verwezen.
De regering heeft van het steeds driester behandelen van rechtsbeginselen haar keurmerk gemaakt. Ze heeft alle juridische argumenten systematisch in het belachelijke getrokken, zowel in de commissievergaderingen als in de plenaire vergaderingen. Ik verwijs naar de wijze waarop de kieswetgeving werd goedgekeurd, met een totaal gebrek aan respect voor de Grondwet. Ik verwijs naar de behandeling van andere belangrijke ontwerpen, waarbij de regering systematisch de adviezen van de Raad van State naast zich neerlegde. En dan spreek ik nog niet over de talloze ontgrondwettelijkheden die de regeringspartijen schaamteloos aanvaardden bij de stemming over zogenaamde programmawetten met 511 artikelen, waarvan tweederde niets te maken had met de begroting. Nu ontmoeten we opnieuw dezelfde meerderheid, waarvan de dagen gelukkig geteld zijn, voor de grote hervormingsronde van de Raad van State.
We vragen ons af of de meerderheid wel weet wat instellingen zijn en wat de betekenis ervan is. We vragen ons af of de meerderheid weet dat een zekere stabiliteit noodzakelijk is voor de goede werking en de betrouwbaarheid van de instellingen. Sommige meerderheidspartijen hebben in het voorjaar van 1999, vóór de verkiezingen, uitdrukkelijk hun geloof beleden in de deugden van een institutionele adempauze, maar daarvan is in deze legislatuur vanuit wetgevend en juridisch oogpunt niet veel overgebleven.
We hebben al heel wat bizarre hervormingen gekend. De recente hervorming van het kiesstelsel was nog eens een perfecte illustratie van de schandelijke manier waarop de meerderheid zichzelf bevoordeelt en de oppositie benadeelt en daartoe zelfs twee soorten kiezers in het leven roept. Vandaag is dan ook de grote vraag welke kwalificatie we aan het voorliggend ontwerp moeten geven.
Vanzelfsprekend betwist geen enkel zinnig mens dat een hervorming van de Raad van State nuttig en nodig is. De manier waarop het ontwerp die hervorming aanpakt, toont echter voor de zoveelste maal aan dat regering zich in een zelfbedieningsrestaurant waant waar het fastfood de ministers steeds `gewichtiger' maakt. Dat het ontwerp geschreven is in samenwerking met de afdeling wetgeving van de Raad van State, verandert hieraan niets.
Het ontwerp durf ik om twee redenen een zelfbedieningsontwerp te noemen. Ten eerste, beweert de regering een probleem op te lossen, terwijl ze het veel belangrijker en dringender probleem van de achterstand bij de afdeling administratie volkomen over het hoofd ziet. De heer Monfils heeft dat wel mogen vermelden, zij het heel voorzichtig, als wilde hij zeker niet de aandacht van de senatoren hierop vestigen. Ondanks de talloze wetten die we al hebben goedgekeurd om de personeelsformatie van de Raad van State uit te breiden, zeker twee per legislatuur, blijft de achterstand van de afdeling administratie groeien. Sommigen zien daarin een bevestiging van de regel `hoe meer dokters, hoe meer zieken' en `hoe meer juristen hoe meer processen'. Onderzoek moet nog uitwijzen of dat wel zo is. Feit is dat de achterstand niet effectief wordt aangepakt.
Nochtans komen de meeste mensen die met de Raad van State in aanraking komen, precies bij de afdeling administratie terecht en niet bij de afdeling wetgeving. Die achterstand op zich is misschien een abstract begrip, maar ze treft wel tienduizenden verzoekers die jaren op een uitspraak van de afdeling administratie moeten wachten. Die tienduizenden moet je niet meer spreken van een effectieve rechtsbescherming.
Het is al vaak gezegd dat de toepassing van de vreemdelingenwet en de slechte kwaliteit van die wet een van de belangrijkste redenen voor de achterstand is. Ook die wet is een fastfoodwet, even smakeloos en dikmakend als de rest, maar men blijft hem maar opdienen in het zelfbedieningsrestaurant van paarsgroen. Er worden immers zoveel procedures voor de Raad van State aangespannen omdat er zoveel slechte wetten worden aangenomen. In de Senaat is er geen gelegenheid om de woorden te wegen, de normen aan te vullen of de coherentie en de consistentie van de wetten te onderzoeken. Op grond van politieke argumenten wordt telkens een stroomlijning van de wet verhinderd. Dan moet de meerderheid niet verrast zijn dat er zoveel procedures worden gestart.
Door niet te zorgen voor klare en duidelijke normen is de meerderheid de eerste oorzaak van de gerechtelijke achterstand en van het gebrek aan rechtsbescherming van onze burgers. De burgers hebben recht op duidelijke wetten die voorspelbaar zijn. De meerderheid heeft gedurende vier jaar niet de minste aandacht besteed aan een consistente, coherente wetgeving. Dat blijkt onder meer uit de houding tegenover de adviezen van de Raad van State: er werd geen rekening mee gehouden.
In het voorliggend ontwerp wordt totaal gezwegen over de organisatie en de werking van de afdeling administratie van de Raad van State. Waar blijft, na vier jaar bestuur, het masterplan ter verbetering van de administratieve rechtsbescherming? Veel geblaat, maar geen enkele effectieve maatregel. Alhoewel de problemen algemeen bekend zijn, werd er op dit cruciale punt, dat toch ook belangrijk is voor de kwaliteit van het leven, geen enkele effectieve inspanning geleverd. Dat is de eerste reden waarom wij het ontwerp een zelfbedieningsontwerp noemen en het niet zullen goedkeuren: er wordt niet geregeld wat er moet worden geregeld.
Het ontwerp illustreert op nog een andere wijze de zelfbedieningsmentaliteit van de meerderheid. Het ontwerp, meer in het bijzonder artikel 7, heeft tot doel de regering te verlossen van ongewenste en vervelende adviezen van de Raad van State. De Raad van State heeft een grote vergissing begaan: ze heeft de voorbije vier jaar enkele negatieve adviezen geformuleerd! Dat strookt niet met de politieke correctheid van de meerderheid. De meerderheid kan zich immers niet vergissen. De meerderheid poogt niet de Raad van State formeel in de pas te doen lopen, maar ze zorgt ervoor dat ze in de toekomst de adviezen nog veel gemakkelijker naast zich neer kan leggen.
Het kernstuk van de hervorming is het nieuwe artikel 84, paragraaf 3, eerste lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State. In dit artikel krijgt de afdeling wetgeving verbod om zich bij een spoedadvies op grond van artikel 84, §1, 2º, van deze wet uit te spreken over andere elementen dan de bevoegdheid van de steller van de handeling, de rechtsgrond en de te vervullen voorgeschreven vormvereisten. In deze optiek is het zinnetje "het ontwerp bevestigt opnieuw het principe van de adviesverplichting voor alle ontwerpen van reglementaire besluiten" wel erg cynisch.
Wij moeten achter de woorden lezen en de realiteit der dingen ontdekken. De Raad van State zal zich mogen uitspreken over alle ontwerpen van reglementaire besluiten, maar dat zal enkel nog op een beperkte en grotendeels formele wijze mogen gebeuren.
Wij weten op welke wijze de meerderheid misbruik heeft gemaakt van het spoedadvies van de Raad van State. Wie zitting heeft in de parlementaire overlegcommissie, weet trouwens voor welke ontwerpen van wet systematisch de spoedbehandeling wordt gevraagd. In deze zittingperiode krijgen meer wetsontwerpen een spoedbehandeling dan er spoedtreinen zijn in dit land. We wisten reeds dat het spoedadvies een middel was pour noyer le poisson, maar dat volstond niet. Nu wil de meerderheid het misbruik van het spoedadvies nog uitbreiden. Wij begrijpen dat echt niet.
De regering had nochtans al een bijzonder interessant middel gevonden om te verhinderen dat, alleszins in de Senaat, het advies van de Raad van State moest worden gevraagd: ze liet de meerderheidsleiders van dienst een wetsvoorstel van de hand van de regering indienen, zodat er geen advies moest worden ingewonnen. Die trouwe, brave fractieleiders van de meerderheid waren immers zo blij dat ze in het voorgeborchte van de uitvoerende macht mochten vertoeven om er de regeringsteksten in ontvangst te nemen die ze mochten indienen zonder dat het advies van de Raad van State ingewonnen werd. In deze verlaging zagen zij de bekroning van hun politieke loopbaan. Zij lieten zich gewoonweg misbruiken. En zelfs dat vindt de regering nog te veel. Kortom, er moet verder worden afgebouwd.
Misprijzen voor de Raad van State heeft de meerderheid heel deze legislatuur gehad. Misprijzen heeft ze tentoongespreid telkens als er over essentiële elementen van de rechtsstaat werd gediscussieerd. Daardoor heeft de Senaat niet de inbreng kunnen hebben, die hij normaal zou moeten hebben gehad.
De voorwaarden voor het inwinnen van een formeel spoedadvies worden nu nog verengd, zodat de discussie over la prééminence du droit of over the rule of law met nog minder kennis van zaken zal worden gevoerd. Deze situatie zal contraproductief zijn. Deze wijze van wetten maken zal de gerechtelijke achterstand bij de afdeling administratie nog verhogen, omdat door de kwaliteit van de wetgeving de redenen voor discussie en betwisting in onze complexe samenleving nog zullen toenemen.
De regering had een groot project kunnen verwezenlijken, dat blijk gaf van een visie op de Raad van State. Ze had desnoods administratieve rechtbanken van eerste aanleg kunnen oprichten om het vreemdelingencontentieux sneller op te lossen. Die kansen heeft ze laten liggen en ze heeft een heel klein probleem opgelost.
Een probleem voor de burgers, denkt u...? Neen, een probleem voor de regering die geplaagd wordt door de adviezen van de Raad van State. Dat probleem moet worden opgelost en dat noemt de regering dan schaamteloos parlementaire democratie.
M. René Thissen (CDH). - J'ai écouté avec beaucoup d'intérêt les interventions de mes collègues. Au début de son intervention, j'ai cru que M. Monfils abonderait dans notre sens mais, malheureusement, il m'a bien fallu constater son revirement. C'est sa spécialité. Vous êtes, monsieur Monfils, un spécialiste du virage sur les chapeaux des roues, n'est-ce pas ? Vous savez ce qu'est le pilotage rapide !
M. Philippe Monfils (MR). - Pas du tout. J'ai dit que ce projet était très bon mais que j'espérais qu'après s'être penché sur la section de législation, on s'intéresserait prochainement à la section d'administration du Conseil d'État. Ce n'est pas un virage sur les chapeaux des roues. L'image adéquate est celle du Tour de France : une première étape se termine, je souhaite qu'on en vienne à la deuxième et qu'elle soit aussi réussie que la première.
M. René Thissen (CDH). - Je ne vous suis pas. Dans votre intervention vous avez commencé par dire qu'au début du processus, à la lecture de divers articles annonçant des cataclysmes, vous aviez eu peur. Aujourd'hui, puisqu'il ne s'agit pas du cataclysme annoncé, vous vous contenterez de ce qu'on vous propose : une tempête qui rasera quelques toitures.
Je ne crois pas que le projet déposé représente quelque progrès que ce soit pour le crédit de nos institutions auprès des citoyens. Il est évident, comme vous l'avez souligné, qu'il faut s'atteler à la réforme de la section d'administration qui est effectivement complètement débordée.
Mais je vous pose la question : qui est au gouvernement, monsieur Monfils ? Pourquoi ne s'est-on pas donné les moyens de réformer le Conseil d'État de sorte que les citoyens obtiennent des réponses à leurs questions ? Il importe de s'interroger aussi, comme l'a fait M. Vandenberghe, sur la qualité des législations rédigées dans la précipitation, sans tenir compte des avis du Conseil d'État, et qui sont dès lors sources de nombreux problèmes. (Signe d'assentiment de M. Vandenberghe.)
Je ne reviendrai pas sur l'histoire du Conseil d'État, qui devrait être une barrière à l'arbitraire du gouvernement, ni sur les réformes qui auraient dû être apportées à cette haute juridiction et sur lesquelles le gouvernement a fait l'impasse comme la réforme du contentieux des étrangers ou celle du fonctionnement bilingue des chambres de la section de législation. Le gouvernement aurait dû aussi se pencher sur la violation répétée de l'article 85bis des lois coordonnées sur le Conseil d'État.
Je me concentrerai donc sur les critiques du projet qui nous est soumis aujourd'hui. Ce projet vise en fait à permettre au gouvernement de se passer de l'avis du Conseil d'État lorsqu'il projette un arrêté réglementaire. En effet, si le Conseil ne rend pas son avis endéans les trois jours, par exemple sur un projet de loi-programme, notamment le dernier qui comportait quelque cinq cents articles ...
M. Hugo Vandenberghe (CD&V). - Cinq cent onze !
M. René Thissen (CDH). - ... il ne peut plus s'exprimer. Les choix du nombre de projets soumis, du moment et des moyens donnés au Conseil d'État relevant tous trois du gouvernement, il sera aisé à ce dernier de faire en sorte que le Conseil ne puisse rendre son avis dans le délai réglementaire. En permettant au gouvernement de se passer de l'avis du Conseil d'État, le projet prive les justiciables d'une protection importante contre l'arbitraire du pouvoir exécutif et surtout d'une protection qui s'applique de manière égale à tous sans qu'il soit nécessaire d'introduire des procédures lourdes et coûteuses. Nous déplorons la perte de cette protection.
Ce projet oblige le Conseil d'État à rendre son avis à un moment où d'autres organes comme l'Inspection des Finances ou le Comité de négociation syndicale n'ont pas encore rendu les leurs. Il empêche dès lors le Conseil d'État de rendre son avis en toute connaissance de cause. Cet aspect de la réforme que le gouvernement justifie par le gain de temps risque, en fait, d'aboutir au résultat inverse. En effet, si l'Inspection des Finances rend un avis négatif et si le ministre du Budget ne veut pas passer outre cet avis, le projet ne pourra aboutir. Entre-temps, le Conseil d'État aura rendu un avis devenu totalement inutile.
De même, si le projet était modifié suite à l'avis de l'Inspection des Finances ou de celui du Comité de négociations syndicales, il devrait à nouveau être soumis au Conseil d'État. La réforme risque donc de surcharger davantage encore le Conseil d'État, de ralentir ses travaux et d'en réduire la qualité. Mais tel est peut-être le but...
Enfin, l'excellent travail des services du Sénat a mis en évidence un grave problème juridique qui nous avait échappé. L'article 11 du projet devait être disjoint et être adopté à la majorité spéciale en vertu de l'article 143 de la Constitution, lequel concerne la prévention des conflits d'intérêts et modifie la loi ordinaire du 9 août 1980 qui « ne peut être abrogée, complétée, modifiée ou remplacée que par une loi spéciale ».
L'argumentation développée par le ministre en réponse à la note de nos services ne nous a absolument pas convaincus et ne convainc d'ailleurs pas les juristes que nous avons pu consulter. Dire que l'article 32, paragraphe 6, de la loi du 9 août 1980 ne concerne pas la prévention des conflits d'intérêts, alors qu'il confie au Conseil d'État le soin de déterminer s'il s'agit de conflits d'intérêts ou de compétences, relève davantage du tour de passe-passe que d'une interprétation juridique correcte.
Pour ma part, je ne suis pas juriste. Et puisque je vois la détermination de la majorité à ne pas tenir compte d'arguments juridiques, je n'entrerai pas dans les subtilités de ce débat. Il n'en reste pas moins que, si, comme je le pense, l'interprétation des services du Sénat doit être retenue plutôt que celle du gouvernement, l'adoption du projet qui nous est soumis constituerait une nouvelle violation de la Constitution, s'ajoutant à celle de l'article 162 commise lors de la régionalisation des lois communales et provinciales. (Interruptions de M. Cheron.) Je comprends que mes propos vous dérangent, monsieur Cheron, puisque vous avez participé à cette violation. Vous avez aussi les mains sales.
Pour en avoir le coeur net, il m'aurait paru raisonnable de consulter à nouveau le Conseil d'État sur cette question spécifique. Cela n'ayant pas été fait, j'ai le sentiment que la Constitution est violée et je le déplore vivement. Je suis en tous cas inquiet de la dégradation de l'État de droit que les violations de la Constitution traduisent.
La réalité de cette dégradation est attestée par diverses atteintes à la séparation des pouvoirs, comme les menaces proférées à l'encontre de magistrats dans le cadre de dossiers délicats, l'exercice fréquent du droit d'injonction positive du ministre de la Justice à l'égard du parquet - une nouveauté de cette législature -, l'immixtion dans le travail des commissions parlementaires, le refus de répondre à certaines questions parlementaires sous prétexte du secret de l'information, la « caporalisation » du parlement, le fait de vouloir supprimer le Sénat, l'affaiblissement de la lutte contre la corruption, la politisation et la réduction des pouvoirs de la Cour des comptes, etc.
Puisque nous considérons le projet qui nous est soumis comme dangereux et parce qu'il s'inscrit dans une politique permanente d'affaiblissement des contre-pouvoirs, vous avez compris que notre groupe s'y opposera sans aucune hésitation.
Mme Marie Nagy (ECOLO). - Je souhaite intervenir brièvement dans cette discussion parce qu'effectivement, comme d'autres, j'éprouve une certaine inquiétude sur le projet qui était annoncé et qui visait à répondre à un problème connu de tous, celui de l'encombrement de la section législation du Conseil d'État. À un moment donné, une information a circulé concernant des mesures quelque peu cavalières.
Je me réjouis que le projet que le gouvernement soumet au vote ait tenu compte de divers points de vue qui ont exprimé l'intérêt de la section Législation du Conseil d'État. La qualité légistique des textes sera améliorée. Le gouvernement, le parlement et le citoyen verront ainsi confirmées la compétence et la conformité avec d'autres législations.
Finalement, la proposition qui nous est soumise aujourd'hui va tout à fait dans le bon sens. Le projet réorganise les moyens du Conseil d'État et je pense qu'il n'y a pas de honte à dire qu'il faudra réfléchir à la manière dont les conseillers d'État pourront faire face à cette réforme. Il serait bon qu'ils soient également chargés de tenir à jour la jurisprudence de la section Administration. Cela permettrait de maintenir une certaine cohérence dans la législation.
Nous aurions aimé que la jurisprudence soit rendue publique. Cela a été suggéré dans un amendement déposé à la Chambre, mais je pense que le Conseil d'État émet certaines réticences à ce sujet. Nous pourrions revoir cette question ultérieurement. Nous avons précisé les délais accordés au Conseil d'État ainsi que le contenu des avis lorsque ceux-ci lui sont demandés en urgence.
Comme d'autres collègues, je pense que nous devrons, à un moment ou à un autre, nous pencher sur la problématique de l'arriéré de la section Administration du Conseil d'État. Cependant, les différentes propositions rencontrent le souci d'améliorer le travail du Conseil d'État. Il est important d'associer, le plus en amont possible, les représentants du Conseil d'État aux cabinets qui rédigent les projets de loi. Il convient également que le parlement puisse désigner un fonctionnaire qui serait l'interlocuteur privilégié du Conseil d'État. Cela permettrait de discuter, le plus tôt possible, de la manière dont un texte de loi doit être amélioré ou modifié pour le rendre plus conforme. Vous savez que cela faisait l'objet d'un amendement déposé par le gouvernement.
Je pense d'ailleurs que le projet du gouvernement rencontre largement les demandes émises par le Conseil d'État et par les juristes qui se penchent sur cette question. Les interventions de nos collègues du CDH et CD&V me semblent donc plus relever d'une dramatisation que d'une réelle étude du texte de la loi. Comme d'autres, je pense qu'il conviendra que nous nous penchions sur le problème de la section Administration, mais c'est sans hésitation que mon groupe soutiendra le projet soumis à notre vote.
De heer Jacques D'Hooghe (CD&V). - We bespreken vanmiddag het wetsontwerp tot reorganisatie van de afdeling wetgeving van de Raad van State. Zoals senator Vandenberghe al stelde, is dat ontwerp in de commissie bijzonder snel afgehandeld. Toen ik, na een andere commissie te hebben bijgewoond, in de commissie Binnenlandse Zaken aankwam, was de bespreking al gesloten. Nochtans was ik geïnteresseerd, want ik had vorig jaar in maart zelf een wetsvoorstel tot reorganisatie van de afdeling wetgeving ingediend. Ik moest me bijgevolg beperken tot de lectuur van het verslag. Ik lees daarin onder meer dat het ontwerp ertoe strekt de organisatie en werking van de afdeling wetgeving te hervormen. Ik moet daar, net zoals de heren Thissen en Vandenberghe, toch grote vraagtekens bij plaatsen.
In het verslag lees ik dat de minister zegt dat de tekst het resultaat is van een reflectie. Ik kan echter alleen maar vaststellen dat die reflectie beperkt is gebleven tot de doelstellingen van de regering. Een eerste bekommernis van de regering was spoed. De Raad van State werkt in de ogen van de regering niet snel genoeg. De regering vraagt de Raad van State vaak dringende adviezen. Zo een advies zou al na enkele dagen op tafel moeten liggen. De Raad slaagt daar niet altijd in. De regering voelt zich daardoor gehinderd. Voortaan zal het sneller moeten. Een tweede kritiek van de regering is dat de Raad van State de vormvereisten te strikt toepast. Stel u voor! Ook op dat stuk wil de regering dat het verandert.
Ik heb echter ook de bedenkingen van de Raad van State gelezen. Hij beklaagt zich over te weinig mankracht. De regering beweert daarover een consensus te hebben bereikt. In realiteit is er voor de Raad van State alleen maar wat geknutseld: een aantal personeelsleden van het coördinatiebureau werden doorgeschoven naar het auditoraat en de griffie werd versterkt met amper twee personen. De voorgestelde wijzigingen in dit ontwerp zijn enkel en alleen bedoeld om de regering uit de nood te helpen. Een totaal ander facet van de problematiek bestaat erin dat de procedures bij de Raad van State zelden de burgers van het land, de rechtsonderhorigen dienen. Collega Vandenberghe heeft dat aspect al uitvoerig toegelicht, dus ik zal mij beperken tot enkele voorbeelden die aantonen hoe het de burgers vergaat.
Een eerste voorbeeld betreft betwiste benoemingen. De burger die zich bij een benoeming benadeeld voelt, kan zich, na uitputting van alle andere rechtsmiddelen, wenden tot de Raad van State. Maar vóór hij beroep aantekent, mag hij er zeker van zijn dat al onderzocht werd hoe de zaak kan worden omzeild. Hij ziet ook vaak af van een beroep omdat hij beseft dat hij de directie van de administratie op de tenen zal trappen. Als hij toch in beroep gaat en hij krijgt gelijk, dan wordt een nieuwe procedure gestart zodat de persoon die onrechtmatig benoemd werd, opnieuw kan worden aangesteld. Iedereen kent zulke gevallen.
Een tweede voorbeeld betreft overtredingen bij bouwvergunningen. Een buurman begaat een overtreding waarbij uw rechten geschonden zijn. Nadat alle andere rechtsmiddelen zijn uitgeput, stapt u naar de Raad van State. Na tien jaar komt er een definitieve uitspraak die u in het gelijk stelt. Daarna volgt nog de lijdensweg om te pogen de schade te herstellen en de daarbij horende kosten te recupereren, meestal via gewone rechtbanken. Kortom gerechtelijke procedures die jaren in beslag nemen.
Ik geef nog een derde voorbeeld. Vorige week deed een ambtenaar mij zijn verhaal over zijn ervaring met de overheid. Hij was ontslagen geweest, had een beroep gedaan op de Raad van State, en was na dertien jaar in het gelijk gesteld. En dan begon de discussie over het recupereren van zijn ten onrechte niet uitbetaalde loon; hij werd immers officieel in zijn tewerkstellingsrechten hersteld en daarbovenop ent zich de discussie over zijn pensioenrechten. Hij moet nu nogmaals procederen om zijn financiële vorderingen te kunnen realiseren. Al die voorbeelden illustreren dat de procedures bij de Raad van State hun effect vaak missen. Dat is niet te wijten aan het personeel van de Raad van State, maar aan de wetgeving en aan de omstandigheden waarin de procedures worden gevoerd.
Ik heb een tijd geleden een wetsvoorstel ingediend om de afdeling wetgeving te reorganiseren omdat de huidige organisatiestructuur van de Raad van State niet borg staat voor een optimale werking van de afdeling wetgeving. Ook de meerderheid en de minister zijn van oordeel dat een reorganisatie noodzakelijk is. Volgens mijn voorstel moest de reorganisatie drie doelstellingen hebben. Allereerst vond ik dat de efficiëntie en het management van de beide afdelingen zou kunnen worden verbeterd door de organieke zelfstandigheid van de beide afdelingen wettelijk te bevestigen. Aldus zou elke afdeling in de toekomst haar werking onafhankelijk kunnen organiseren onder de leiding van haar eerste voorzitter, bijgestaan door de voorzitter. Voorts vond ik dat het auditoraat moest worden gesplitst. Beide afdelingen zouden onder leiding kunnen staan van een auditeur-generaal en beschikken over een eigen griffie.
Het instellen van dergelijke organieke zelfstandigheid heeft bovendien een juridisch-conceptuele reden. De twee afdelingen genieten tot op heden enkel een functionele zelfstandigheid. Oorspronkelijk had de wetgever zelfs een rotatiesysteem bij de staatsraden ingevoerd. Staatsraden moesten afwisselend in de afdeling wetgeving en in de afdeling administratie werken. Gelet op de toegenomen specialisatiegraad werd die regeling bij wet van 8 mei 1982 gewijzigd.
De problematiek van de organieke eenheid van de twee afdelingen kwam opnieuw ter sprake naar aanleiding van het arrest-Procola van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Daarbij werd vastgesteld dat het organisatorisch gezien onmogelijk was uit te maken of de administratiefrechtelijke tak van de Luxemburgse Raad van State wel helemaal onafhankelijk had geoordeeld. Voor dat hof was het niet duidelijk of een staatsraad die voordien in de afdeling wetgeving al een advies had verstrekt, naderhand ook in de afdeling administratie een beslissing kon nemen over een geschil waarin de geadviseerde tekst aan de orde stond. Om die reden heeft de Belgische wetgever bepaald dat de staatsraad die in de afdeling wetgeving aan het advies over een tekst had meegewerkt, in de afdeling administratie niet meer mocht deelnemen aan de beraadslaging over dat geschil.
Vandaar dat ik zeer expliciet een passage op pagina 29 van het verslag van de Kamer van Volksvertegenwoordigers van 10 januari 2003 wil bespreken, waarin staat: "De minister stelt dat de vorige spreker" - bedoeld wordt de heer De Crem die mijn wetsvoorstel in de vorm van amendementen had ingediend - "een revolutionaire wijziging voorstelt die veel ingrijpender is dan de draagwijdte van onderhavig wetsontwerp. Indien de commissie deze denkpiste wenst te bewandelen, verdient het aanbeveling de betrokken amendementen voor advies aan de Raad van State voor te leggen." Ziedaar wat de minister verklaarde in januari 2003, bijna een jaar nadat ik mijn wetsvoorstel had ingediend en nadat dat al besproken was geworden in de commissie! In genoemd kamerverslag lezen we ook: "In ieder geval is hij [de minister] van mening dat er tussen de twee afdelingen van de Raad van State bruggen moeten blijven bestaan."
Mijnheer de minister, is dat inderdaad uw mening? Bent u tegen een organisatorische splitsing van de twee afdelingen?
Bent u tegen een organisatorische opsplitsing van de twee afdelingen, rekening houdende met het arrest-Procola? Daarin moest worden beslist of iemand die in de afdeling wetgeving een advies had verstrekt kon worden betrokken in de afhandeling van de zaak in de afdeling administratie waarbij de geadviseerde tekst aan de orde stond. Toen werd gesteld dat iemand die in de eerste afdeling zitting had, geen zitting meer mocht hebben in de tweede. Ik had graag een antwoord op die vraag. Het Europees Hof voor de rechten van de mens moet zich nog altijd uitspreken over de conformiteit van die oplossing met het EVRM. De meeste juristen zijn van oordeel dat de Belgische oplossing heel wat vragen oproept met betrekking tot het beginsel dat er geen schijn van partijdigheid mag bestaan.
Een tweede doelstelling van mijn wetsvoorstel was een permanente versterking van het deskundig advies bij de afdeling wetgeving door een herijking van het systeem van de deeltijdse medewerkers, de zogenaamde assessoren. In 1996 werd ervoor geopteerd om de vaste mandaten te vervangen door een lijst van specialisten waarop de Raad een beroep zou kunnen doen naargelang van de materie waarop de voorgelegde ontwerpen betrekking hebben. Deze werkwijze is in de praktijk zeer moeilijk toe te passen. Niemand kan zomaar in de adviserende activiteit stappen. Er bestaat een eigen techniek voor het uitwerken en opstellen van een advies, net zoals voor arresten en andere juridische akten.
Het blijkt bovendien zeer moeilijk te zijn om de zitting van de afdeling wetgeving te organiseren met telkens andere assessoren. Dat is te lezen in een verslag naar aanleiding van het 50-jarig bestaan van de Raad van State, opgesteld door de heren Baeteman, Debersaques en Van Damme. In de plaats van deeltijdse medewerkers stelde ik voor de assessoren te vervangen door permanente raadgevers die als staatsraad zitting hebben. De vaste mandaten zouden het voordeel hebben dat de titularissen op vaste tijdstippen beschikbaar zijn en een vast team vormen met de kamer waarvan zij deel uitmaken. De uitbreiding van de afdeling wetgeving zou de werking ervan onmiskenbaar sneller en efficiënter maken.
Een derde doelstelling van mijn voorstel betreft de specifieke taak van de afdeling wetgeving. Het is duidelijk dat de Raad van State rechtstreeks betrokken is bij het politieke leven van dit land. Ook al oordeelt hij niet over de opportuniteit van de wetshervormingen die hem voor advies worden voorgelegd, toch kunnen die adviezen een politieke weerslag hebben, omdat de Raad ook nagaat of de bewandelde weg realiseerbaar is en al dan niet in strijd is met een hogere rechtsnorm.
Er wordt vastgesteld dat de regering zeer veel adviezen naast zich neerlegt en dat de huidige regering het vaak zeer goede werk van de afdeling wetgeving erg matig apprecieert. Daarom wordt voorgesteld om de afdeling wetgeving samen te stellen zoals het Arbitragehof, dat wil zeggen met een aantal gewezen parlementsleden, zodat de voeling tussen de afdeling wetgeving en de politiek wordt vergroot. Dat was ook het advies van de heer Baeteman. Hij pleitte ervoor de maatschappelijke politieke rol van de Raad bij zijn samenstelling in aanmerking te nemen. Dat is te lezen in zijn uiteenzetting van 1998 naar aanleiding van het 50-jarig bestaan van de Raad van State.
Welnu, ook dat heeft men niet gevolgd. Het is duidelijk dat zulk een samenstelling alleen kan wanneer een belangrijke voorwaarde is vervuld, namelijk de formele scheiding van de afdelingen wetgeving en administratie. Mijn voorstel werd een vijftal maanden geleden ter bespreking opgenomen. Het is evenwel tijdens de behandeling van dit ontwerp nooit aan bod gekomen; het ligt er nog steeds. Ik heb het niet als amendement ingediend omdat ik goed besef dat de tijd daarvoor nu ontbreekt. We zullen er wel voor zorgen dat het tijdens de volgende legislatuur opnieuw aan de orde wordt gesteld.
Rekening houdend met het feit dat de regering hier alleen een oplossing heeft gezocht voor de zogenaamde last die de Raad van State haar bezorgt, zal onze fractie het ontwerp niet goedkeuren.
M. Antoine Duquesne, ministre de l'Intérieur. - Les observations formulées ont été très longuement expliquées, de manière très circonstanciée, et ont reçu des réponses, fidèlement reprises dans les rapports, tant de la Chambre que du Sénat. Alors que l'on nous avait prêté de noires intentions, à savoir supprimer l'intervention du Conseil d'État sur les avis donnés au gouvernement, on se rend compte aujourd'hui que notre premier objectif, sérieux et honnête, visait à concilier les exigences de qualité et les exigences d'efficacité. La remise parfois tardive d'un certain nombre d'avis nous empêche quelquefois de prendre d'importantes décisions d'exécution dans les délais. C'est ainsi que nous avons accumulé un retard considérable en ce qui concerne la transposition d'un certain nombre de dispositions européennes.
Nous avons voulu travailler sérieusement et les décisions prises sur base des préoccupations exprimées par les exécutifs ont fait l'objet d'une concertation avec le Conseil d'État. Nous avons réfléchi ensemble aux problèmes et c'est ensemble que nous avons dégagé les solutions figurant dans le projet. Les propositions, à la fois sérieuses et équilibrées, sont bien écrites en l'espèce parce que nous avons fait appel aux dispositions des lois coordonnées sur le Conseil d'État et que le texte lui-même a été rédigé par ledit conseil.
Le deuxième objectif portait sur un certain nombre de réformes quant à l'organisation interne du personnel. Il s'agissait d'octroyer, une nouvelle fois, deux conseillers supplémentaires. C'est en effet la deuxième fois que nous augmentons le cadre du Conseil d'État depuis le début de cette législature. Je crois que cette réorganisation et les effectifs supplémentaires accordés lui permettront de travailler dans de meilleures conditions. Effectivement, il est actuellement confronté au difficile problème du contentieux étranger. J'ai pris des règlements de procédure pour permettre au Conseil d'État de « nettoyer » ses rôles : de nombreux recours sont en effet introduits à des fins dilatoires, afin de bénéficier d'une assistance ou de retarder l'issue d'un certain nombre de procédures en matière d'éloignement du territoire.
Sur le plan européen, des progrès sont accomplis en ce qui concerne la directive visant à une harmonisation des procédures d'asile. J'espère que nous aboutirons dans les prochains mois en la matière et que nous aurons fait du Conseil d'État un juge de cassation administrative : c'est ce qu'il est lorsqu'il se prononce sur un recours de la commission des recours mais pas lorsqu'il traite de la recevabilité. En effet, ces dossiers sont une cause de surcharge de travail.
Une concertation a eu lieu entre le Conseil d'État en ce qui concerne le contenu : ses services ont rédigé les textes mais nous avons évoqué le problème de la publication de leur jurisprudence. Un accord a été pris et j'ai promis de continuer à utiliser la méthode de travail que nous avions adoptée et de dégager ensemble la formule la plus adéquate pour atteindre cet objectif.
Il n'est nul besoin de formalités préalables pour que le Conseil d'État puisse rendre ses avis. En fait, il ne doit pas se prononcer sur l'opportunité mais sur la légalité. Les formalités préalables concernent la discipline interne au gouvernement qui veillera évidemment à respecter les formalités qu'il s'impose.
Je me suis longuement expliqué en commission au sujet de l'article 11 concernant le problème du règlement des conflits mais MM. D'Hooghe et Vandenberghe n'étaient malheureusement pas présents. Le Conseil d'État n'a, en la matière, formulé aucune objection. Le fait n'est pas surprenant dans la mesure où nous ne touchons pas à la procédure de règlement des conflits mais bien aux règles de fonctionnement interne du Conseil d'État. Par conséquent, à mon sens, il n'y a aucun problème.
M. D'Hooghe a fait référence à la page 29 du rapport de la Chambre des représentants. Quand nous avons examiné sa proposition en commission du Sénat, j'ai indiqué qu'il serait opportun d'associer le Conseil d'État à une réforme aussi fondamentale et que la formule la plus adéquate serait de solliciter son avis.
Je constate que la commission n'a pas jugé opportun de demander au président du Sénat de consulter le Conseil d'État à ce sujet. En ce qui me concerne, je ne suis pas favorable à la proposition de M. D'Hooghe car son objectif est de provoquer l'éclatement du Conseil d'État. Or, je considère que nous avons besoin dans ce pays d'une institution qui assure l'unité jurisprudentielle quant à l'interprétation du droit.
Enfin, en ce qui concerne le problème juridique précis que M. D'Hooghe a évoqué, l'article 29 des lois coordonnées contient des précautions destinées à éviter ce genre de situation : « Les principes qui régissent la récusation des juges et conseillers de l'ordre judiciaire sont applicables aux membres de la section d'administration et de l'auditorat. En outre, ceux-ci ne peuvent connaître des demandes d'annulation, de suspension et de mesures provisoires concernant des arrêtés et règlements sur le texte desquels ils ont donné leur avis comme membre de la section de législation ou à propos desquels ils sont intervenus dans ladite section ».
En conclusion, je me réjouis que ce projet arrive au terme de son parcours parlementaire. Je suis persuadé qu'il renforcera les moyens d'action du Conseil d'État et permettra une application plus rigoureuse de la procédure, ce qui débouchera sur un travail plus efficace.
De heer Jacques D'Hooghe (CD&V). - Wat dit laatste element betreft, zegt het EHRM dat organisatorisch niet kan worden uitgemaakt of de administratieve tak wel onafhankelijk oordeelt. Men betwijfelt sterk of het volstaat te zeggen dat iemand die een advies heeft verstrekt in de afdeling wetgeving, niet meer kan zetelen in een betrokken zaak in de afdeling administratie. Dat dit vanzelfsprekend niet kan, zou er nog aan mankeren! Het is evenwel zeer de vraag of dat een voldoende waarborg voor onafhankelijkheid is. Het gaat immers om collega's die geregeld samen zaken behandelen. Daarover gaat het precies in de discussie rond het arrest-Procola. Daarom vind ik het wenselijk de twee afdelingen formeel te scheiden om tot een betere, onafhankelijke rechtspraak te komen.
De heer Hugo Vandenberghe (CD&V). - Ik treed de opmerking van collega D'Hooghe bij. Wat de rechtspraak van het EHRM betreft, is het krachtens de regel justice must be seen to be done duidelijk dat de afdeling administratie van de afdeling wetgeving moet worden gescheiden. In de nieuwjaarstoespraak van EHRM-voorzitter Lucius Wildhaber van 23 januari 2003, wordt gewezen op het succes van het Hof en de zeer grote achterstand waaraan dringend iets moet gedaan worden. Het tweede punt betreft zijn bezorgdheid voor de scheiding der machten. Hij onderlijnt dat een tussenkomst in de rechterlijke macht door een andere macht onder geen enkel oogpunt toelaatbaar is. Het feit dat de voorzitter van het EHRM dat signaal geeft, moet ons ertoe aanzetten dat ernstig op te nemen. Ik denk overigens dat de organisatie van de Raad van State vandaag niet beantwoordt aan de regel justice must be seen to be done.
-De algemene bespreking is gesloten.