2-238/3 | 2-238/3 |
17 MEI 2002
De RAAD VAN STATE, afdeling wetgeving, algemene vergadering van de afdeling wetgeving, op 18 januari 2002 door de voorzitter van de Senaat verzocht hem, binnen een termijn van ten hoogste een maand, van advies te dienen over een voorstel van wet « tot invoeging van een artikel 14quater in de gecoördineerde wetten op de Raad van State » (stuk Senaat, nr. 2-238/1, 1999-2000), heeft op 27 maart 2002 het volgende advies gegeven :
Strekking van het voorstel
Naar luid van het onderzochte wetsvoorstel, strekt het ertoe een nieuw artikel 14quater in te voegen in de gecoördineerde wetten op de Raad van State om alleen de voorzitters van wetgevende vergaderingen (« assemblees » in het wetsvoorstel) toe te staan, handelend op verzoek van twee derde van hun leden, bij de Raad van State een beroep tot nietigverklaring in te stellen wegens schending van de bevoegdheden van deze vergaderingen.
Uit de toelichting bij dit voorstel blijkt dat het aansluit bij een arrest waarbij de Raad van State, naar aanleiding van een beroep dat twee leden van het federale parlement tegen een koninklijk besluit hadden ingesteld, dat beroep heeft toegewezen en heeft aangenomen dat die verzoekers, als lid van een wetgevende vergadering, hun functioneel belang konden aanvoeren om de geldigheid van dat koninklijk besluit te betwisten wegens schending van de bevoegdheden van de wetgevende kamers (1). Volgens diezelfde toelichting bestaat de bedoeling van de indiener van het voorstel er in werkelijkheid in ten aanzien van de Raad van State de regel over te nemen die vervat is in artikel 2, 3º, van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, volgens welke door de voorzitters van wetgevende vergaderingen beroep wordt ingesteld « op verzoek van twee derde van hun leden ».
Het dispositief van het voorgestelde artikel 14quater wordt aangevuld met een tweede lid, naar luid waarvan tussen twee parlementaire zittingen of tijdens het reces het beroep kan worden :
« ingesteld door het bureau van de assemblees, onder voorbehoud van onverwijlde bekrachtiging door twee derde van de leden van die assemblees. »
Voorafgaande opmerkingen
1. Zoals net uiteengezet is, is de tekst van het voorstel aldus geredigeerd dat voortaan verhinderd wordt dat ongeacht welke verzoeker de schending van de bevoegdheden van de wetgevende macht aanvoert wanneer hij wegens machtsoverschrijding beroep instelt tegen een verordeningsbesluit; alleen de voorzitters van de betrokken wetgevende vergaderingen kunnen nog dat middel aanvoeren, op voorwaarde dat ze het beroep ingesteld hebben « op verzoek van twee derde van hun leden ».
Deze bedoeling wordt evenwel niet uiteengezet in de toelichting bij het voorstel, dat er veeleer toe strekt de mogelijkheid die een parlementslid heeft om een functioneel belang in te roepen, te beperken wanneer het lid een middel aanvoert dat ontleend wordt aan schending van de bevoegdheden van de wetgevende macht.
Onder voorbehoud van de opmerkingen die volgen, zou de bepaling in die zin moeten worden aangepast. Ze zou beter komen te staan na artikel 19 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, waarvan het eerste lid het volgende bepaalt :
« De [...] beroepen tot nietigverklaring bedoeld [in] artikel [...] 14 [...] kunnen voor de afdeling administratie worden gebracht door elke partij welke doet blijken van een benadeling of van een belang [...] » (2).
Het recht van iedere verzoeker die geen parlementslid is om een middel aan te voeren dat ontleend wordt aan schending van de bevoegdheden van de wetgevende macht, wordt aldus gewaarborgd (3).
2. Wat dat betreft wordt erop gewezen dat het begrip functioneel belang, vastgelegd in de rechtspraak van de Raad van State, eigenlijk in hoofdzaak twee facetten omvat (4).
Het eerste facet houdt in dat een belang wordt erkend ten aanzien van de leden van een overheidsorgaan of een adviesorgaan voor zover het beroep strekt tot bescherming van de bevoegdheden van dat orgaan. In tal van arresten van de Raad van State wordt dat soort belang erkend (5), maar die rechtspraak heeft enkel betrekking op de bevoegdheid van het orgaan, en niet op die van de administratieve overheid zelf; een gemeenteraadslid bijvoorbeeld kan in rechte optreden om de bevoegdheden van de raad te verdedigen, maar niet die van de gemeente (6).
Het tweede facet geldt de prerogatieven, niet meer van het orgaan zelf, maar van het lid ervan binnen dat orgaan (7), bijvoorbeeld wat betreft de voorwaarden voor oproeping voor een vergadering van de gemeenteraad (8), de informatie die verstrekt wordt aan de leden van die raad (9), of het recht om een geheime stem uit te brengen voor de verkiezing van de schepenen door de gemeenteraad (10) (11). Zulks biedt de verzoeker evenwel nog niet de mogelijkheid om, onder aanvoering van het functioneel belang, de overige aspecten van de regelmatigheid van een aan het betrokken orgaan voorgelegd besluit aan te vechten (12).
Krachtens artikel 2, 3º, van de genoemde bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof :
« (doet) een lid van een vergadering (...) niet, in die enkele hoedanigheid, blijken van het vereiste belang om voor het Hof op te treden » (13).
Die beperking slaat evenwel alleen op de verdediging van de prerogatieven van de vergadering zelf, dat wil zeggen op de eerste van de twee betekenissen van het begrip functioneel belang die hierboven zijn uiteengezet. Het Arbitragehof heeft er namelijk op gewezen dat :
« een individueel lid van een wetgevende vergadering zich niet op een functioneel belang kan beroepen om tot vrijwaring van de prerogatieven van de wetgevende vergadering waarvan hij deel uitmaakt, een beroep tot vernietiging in te stellen » (14);
verder in hetzelfde arrest stelt het Hof daarentegen dat :
« de bepaling van artikel 2, 3º, van de bijzondere wet van 6 januari 1989 (...) evenwel niet (uitsluit) dat een lid van een wetgevende vergadering een beroep zou instellen indien hij persoonlijk door de bestreden norm rechtstreeks en ongunstig in zijn situatie zou kunnen worden geraakt » (15),
wat met de tweede betekenis van het begrip functioneel belang kan insluiten (16) (17).
Indien het voorstel dient tot beperking van het recht van een parlementslid om een functioneel belang aan te voeren vóór de Raad van State, behoort aangegeven te worden of die beperking betrekking heeft op het functioneel belang in de twee betekenissen van dat begrip, dan wel of, zoals in het arrest van de Raad van State waarnaar het voorliggende voorstel verwijst, ze alleen doelt op het functioneel belang van een lid van een vergadering dat optreedt ter verdediging van de prerogatieven van de vergadering zelf; in dat tweede geval blijft het mogelijk een functioneel belang te erkennen ten aanzien van een lid van een vergadering uit hoofde van zijn eigen prerogatieven.
Algemene opmerking
Volgens de huidige stand van de rechtspraak kan ieder parlementslid, net zoals ieder lid van een vertegenwoordigend lichaam, vóór de Raad van State zijn functioneel belang aanvoeren, binnen de perken van de aanvaardbaarheid van dat belang (18). Doordat het voorstel parlementsleden niet langer de mogelijkheid biedt om op basis van hun functioneel belang een beroep tot nietigverklaring in te stellen, voert het ten aanzien van de gekozenen van vertegenwoordigende lichamen een onderscheid in dat moet worden gewettigd. Zo niet, ontstaat discriminatie die bij de artikelen 10 en 11 van de Grondwet wordt verboden.
Zelfs los van de wettiging van de maatregel, rijzen in dat verband twee belangrijke vragen (19).
De eerste vraag gaat over de vergelijking tussen de procedure vóór het Arbitragehof en die vóór de Raad van State, een vergelijking waartoe het voorstel aanleiding geeft. Op verschillende punten, maar vooral in verband met de voorwaarden voor het verkrijgen van een actierecht op basis van het belang van de verzoeker, moet bij die vergelijking met de procedure vóór het Arbitragehof voorzichtig te werk worden gegaan. In tegenstelling met wat bij de Raad van State geldt, waar iedere verzoeker zijn belang moet aantonen, hoeven voorzitters van een vergadering zoals de Ministerraad en de gemeenschaps- en gewestregeringen, hun belang niet aan te tonen vóór de rechter die zich over de grondwettigheid uitspreekt. Die regel, vervat in artikel 2, 1º en 3º, van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, past daarentegen in een stelsel waar uitgegaan wordt van een vermoeden van belang van die verzoekers. De mogelijkheden tot beroep die in de voormelde bijzondere wet van 6 januari 1989 worden geboden, wanneer ze de voorzitters van vergaderingen bevoegd maken om in rechte op te treden, passen evenwel in een berechting van geschillen tussen de wetgevende machten van die verschillende bevoegdheidsniveaus, en niet, binnen elk daarvan, tussen de wetgevende en de uitvoerende macht, zoals vóór de Raad van State in het geval dat in het onderzochte voorstel wordt bedoeld. Tot slot, in tegenstelling met wat bij de Raad van State geldt, is de scala van middelen die vóór het Arbitragehof kunnen worden aangevoerd, beperkt tot die ontleend aan schending van de artikelen 10, 11 en 24 van de Grondwet, alsook van de regels voor de verdeling van de bevoegdheden over de Staat, de gemeenschappen en de gewesten.
De tweede vraag is of de eventuele noodzaak om paal en perk te stellen aan het recht van parlementsleden om op grond van hun functioneel belang een besluit van de uitvoerende macht aan te vechten dat is aangenomen in strijd met de prerogatieven van de wetgevende macht, moet leiden tot zo'n verstrekkende maatregel als die waarbij twee derde van de leden van de vergadering de voorzitter ervan toestemming moeten geven om in rechte op te treden wil een zodanig beroep ontvankelijk zijn.
Om die vraag te beantwoorden, moet ermee rekening worden gehouden dat de voorgestelde regeling een meerderheid van twee derde van de leden van de vergadering vereist, terwijl de rechtspraak, zoals hierboven is opgemerkt, toestaat dat een heel alleen in rechte optredend lid zijn functioneel belang kan aanvoeren; het quorum van twee derde wordt berekend op grondslag van het totale aantal leden van de vergadering en niet op basis van het aantal leden dat deelneemt aan de stemming over het instellen van beroep.
Die regeling wijkt af van die ingesteld bij artikel 2, § 1, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State voor adviesaanvragen bij de afdeling wetgeving van de Raad van State : volgens die bepaling kunnen voorzitters van vergaderingen op eigen initiatief optreden, zonder dat ze de instemming van een deel van de vergadering nodig hebben. Wanneer diezelfde gecoördineerde wetten aan een deel van een vergadering de mogelijkheid tot het nemen van een initiatief bieden op het stuk van adviesaanvragen bij de afdeling wetgeving, verlenen ze dat recht aan een derde van de leden van de betrokken vergadering (20) of aan de meerderheid van de leden van een taalgroep van sommige vergaderingen (21).
Het zal een aangelegenheid zijn van de Kamers waarbij het voorstel wordt ingediend de gegevens aan te reiken waaruit moet blijken dat de aanzienlijke beperking, door het voorstel, van het actierecht gegrond op het functioneel belang, in stand blijft wanneer getoetst wordt of de genomen maatregel evenredig is met het beoogde doel (22), met dien verstande dat in gedachten moet worden gehouden dat niet mag worden getornd aan het eigenlijke wezen van het recht om beroep aan te tekenen en dat het begrip functioneel belang op zich blijkt samen te hangen met de objectieve noodzaak dat een vergadering goed werkt en dat de hand wordt gehouden aan haar prerogatieven en die van haar leden. Vooral in het kader van de verhouding tussen een parlementaire vergadering en de uitvoerende macht biedt het functioneel belang de mogelijkheid tot verijdeling van eventuele misbruiken die te wijten zouden kunnen zijn aan de omstandigheid dat een meerderheid verhindert dat een handeling van de uitvoerende macht waarbij de bevoegdheden van de wetgevende macht op de helling worden gezet, via politieke toetsing of via de rechter wordt aangevochten.
De algemene vergadering van de afdeling wetgeving was samengesteld uit :
De heer W. DEROOVER, eerste voorzitter;
Mevrouw M.-L. WILLOT-THOMAS, de heren Y. KREINS en M. VAN DAMME, kamervoorzitters;
De heren D. ALBRECHT, P. LEMMENS, J. BAERT, P. QUERTAINMONT, P. VANDERNOOT en J. JAUMOTTE, staatsraden;
De heren G. SCHRANS, F. DELPÉRÉE, J. VAN COMPERNOLLE, H. COUSY, J. KIRKPATRICK, A. SPRUYT en B. GLANSDORFF, assessoren van de afdeling wetgeving;
Mevrouw D. LANGBEEN, hoofdgriffier.
De verslagen werden uitgebracht door de heren L. DELGRANGE, auditeur, en B. WEEKERS, adjunct-auditeur.
De nota's van het Coördinatiebureau werden opgesteld en toegelicht door de heer P. BROUWERS, referendaris, en L. VAN CALENBERGH, adjunct-referendaris.
De overeenstemming tussen de Franse en de Nederlandse tekst werd nagezien onder toezicht van de heer J. JAUMOTTE.
| De griffier, | De voorzitter, |
| D. LANGBEEN. | W. DEROOVER. |
(1) Raad van State, Ceder en Annemans, nr. 82.791 van 8 oktober 1999.
(2) Uit een oogpunt van correct taalgebruik dient in de Franse tekst te worden geschreven : « déduit de la violation de la compétence ... » in plaats van « déduit à la violation de la compétence ... ».
(3) Wat betreft het recht, van iedere verzoeker, om dit type van middel aan te voeren, welk recht niet alleen bestemd is voor degenen die kunnen steunen op hun functioneel belang, zie J. Baert en G. Debersaques, Raad van State Afdeling administratie, 2. Ontvankelijkheid, in Administratieve rechtsbibliotheek, Brugge, 1996, blz. 305.
(4) Luidens sommige arresten van de Raad van State, moet, los van de twee betekenissen van « functioneel belang » die hierna worden uiteengezet, er ook van uitgegaan worden dat een lid van een vertegenwoordigend lichaam van een publieke overheid, tegen een beslissing van dat orgaan in rechte kan optreden wanneer geen enkele derde persoon in een situatie kan verkeren dat hij voldoende door een handeling kan worden getroffen om haar bij de Raad van State aan te vechten (Raad van State, Van Aelst en De Berlangeer, nr. 30.003, en Motte, nr. 30.004 van 5 mei 1988; Van Roy, nr. 34.282 van 6 maart 1990; Minnebo en c.s., nr. 46.466 van 8 maart 1994; Dewinter, nr. 59.866 van 5 juni 1996). Die arresten hebben bijvoorbeeld betrekking op de beslissing om de bevolking te raadplegen (nrs. 30.003 en 30.004) of de beslissing om een register van samenlevingscontracten in te voeren (nr. 59.866).
(5) Onder meer Raad van State, De Cock en Dhondt, nr. 42.724 van 3 mei 1993; Yasin, nr. 44.235 van 1 oktober 1993; Delcroix, nr. 44.295 van 1 oktober 1993; Lootens, Ceder en Laeremans, nr. 73.321 van 28 april 1998.
(6) Raad van State, Fourneaux, nr. 6.078 van 20 februari 1958; J. Salmon, « Le Conseil d'État », Brussel, 1994, blz. 318.
(7) Onder meer Raad van State, Temmerman, nr. 40.609 van 6 oktober 1992; Kas, nr. 42.274 van 3 mei 1993; Van Meenen, nr. 42.683 van 26 april 1993; Nys, nr. 45.717 van 21 januari 1994, Rigaux, Van Snick en Flamand, nr. 47.475 van 17 mei 1994.
(8) Raad van State, Besançon, nr. 16.783 van 19 december 1974.
(9) Raad van State, Duray en Henry, nr. 14.404 van 17 december 1970.
(10) Raad van State, Motmans-Jans, nr. 40 853 van 27 oktober 1992.
(11) Het is in deze zin dat het begrip « functioneel belang » gedefinieerd wordt in een arrest van 24 oktober 2001 van de Raad van State : « De rechtspraak van de Raad van State en van de hoven en rechtbanken steunt op het adagium « geen vordering zonder belang », dat zowel in de gecoördineerde wetten op de Raad van State als in het Gerechtelijk Wetboek is vastgelegd, waarbij het moet gaan om een rechtstreeks en persoonlijk belang; de theorie van het functioneel belang is ingevoerd door de rechtspraak en tempert de regels die terzake gewoonlijk van toepassing zijn; [...] op basis van het functioneel belang kan een gekozene beroep tot nietigverklaring instellen tegen een bestuurshandeling die hem niet persoonlijk nadeel berokkent, maar die gesteld is met schending van de prerogatieven die zijn mandaat hem verleent, zodat de bestreden handeling, indien ze vernietigd wordt, slechts kan worden overgedaan met inachtneming van de genoemde prerogatieven » (Raad van State, Pecquereau, nr. 100.162 van 24 oktober 2001).
(12) M. Leroy, « Contentieux administratif », Brussel, 1996, blz. 345. Deze auteur merkt in dat verband op : « Le Conseil d'État n'est pas une instance d'appel ouverte aux membres minoritaires des assemblées délibérantes » (ibid.; cf. Raad van State, Rousseau, nr. 37.200 van 12 juni 1991).
(13) Arbitragehof, arresten nrs. 8/90 van 7 februari 1990, 33/91 van 14 november 1991 en 48/92 van 18 juni 1992; zie in dezelfde zin arrest nr. 30/90 van 9 oktober 1990.
(14) Arbitragehof, genoemd arrest nr. 30/90, overweging B.3.1. (niet onderstreept in de tekst).
(15) Ibid.
(16) Verder in het arrest onderzoekt het Hof trouwens of niet op discriminatoire wijze afbreuk is gedaan aan een aantal prerogatieven van het verzoekende raadslid.
(17) (17) Zie ook, a contrario, arrest nr. 43/99 van het Arbitragehof. Zie in die zin J. Velaers, Van Arbitragehof tot Grondwettelijk Hof, Antwerpen-Apeldoorn, 1990, nr. 359, blz. 280; C. Courtoy, « Intérêt fonctionnel et intérêt statutaire devant la Cour d'arbitrage », « Présence du droit public et des droits de l'homme Mélanges offerts à Jacques Velu », Brussel, 1992, blz. 430.
(18) In verband met de voorwaarden waaronder het functioneel belang kan worden aangevoerd : vgl. J. Baert en G. Debersaques, op. cit., blz. 304 tot 322.
(19) Voor zover dit nodig mocht zijn, wordt eraan herinnerd dat het Arbitragehof de criteria voor de toetsing van die principes volgens een vaste rechtspraak, als volgt heeft omschreven : « De grondwettelijke regels van de gelijkheid en de niet-discriminatie sluiten niet uit dat een verschil in behandeling tussen categorieën van personen wordt ingesteld, voor zover dat verschil op een objectief criterium berust en het redelijk verantwoord is. Het bestaan van een dergelijke verantwoording moet worden beoordeeld rekening houdend met het doel en de gevolgen van de betwiste maatregel en met de aard van de terzake geldende beginselen; het gelijkheidsbeginsel is geschonden wanneer vaststaat dat er geen redelijk verband van evenredigheid bestaat tussen de aangewende middelen en het beoogde doel » (Arbitragehof, arrest nr. 132/2001, van 30 oktober 2001, overweging B.3.).
(20) Artikel 2, § 2, van de gecoördineerde wetten.
(21) Artikel 2, § 3, van de gecoördineerde wetten.
(22) De behandeling van sommige van die vragen omvat meer dan alleen het probleem van de evenredigheid. Het betreft ook het nagaan of de voorwaarden waaronder wetgevende vergaderingen en hun leden het recht krijgen om beroep in te stellen bij de Raad van State, samenhangend zijn.