1-1109/1 | 1-1109/1 |
8 OKTOBER 1998
Op onze planeet zijn het handelsverkeer en het financiële verkeer de jongste decennia spectaculair toegenomen. De technologische evolutie reduceert tijd en afstand tot een minimum : satellieten en kabels zorgen ervoor dat wij in een oogwenk op de hoogte worden gebracht van gebeurtenissen die zich aan de andere kant van de aardbol afspelen. Die buitengewone vooruitgang heeft weliswaar van de wereld een dorp gemaakt, maar tegelijk worden twee grondrechten van de volkeren beetje bij beetje op de helling gezet : het recht om in de geboortestreek een waardig leven te leiden, en het recht om te gaan kijken hoe het er elders toegaat, met de bedoeling contacten te leggen, aan uitwisseling te doen en zich op menselijk vlak te verrijken.
West-Europa laat zich steeds minder gelegen aan de naleving van die rechten. Oorlogen en ellende hebben mensen op de vlucht gedreven. Die verschoppelingen slaken een noodkreet, maar de hulp die Europa hun ter plaatse verleent, is ontoereikend, en van enige opvang op het eigen grondgebied is al evenmin sprake.
Migratie is onlosmakelijk verbonden met de geschiedenis van de mensheid. Migratiestromen bestaan al sinds de aanvang der tijden. De overweldigende golf die we vandaag optekenen, werd op gang gebracht door de economische, sociale en ecologische deregulering die de hele planeet heeft ingepalmd.
Begin de jaren '70 geraakte men het zowel in België als in Europa eens over drie krachtlijnen :
a) de stopzetting van de arbeidsimmigratie;
b) de geleidelijke integratie van alle op het grondgebied gevestigde mensen van vreemde oorsprong;
c) de toelating van nieuwe migranten in het kader van gezinshereniging of asielverlening.
De migratiestroom van vandaag vindt zijn oorsprong in een reeks van uiteenlopende factoren. De belangrijkste zijn : het uiteenvallen van het communistische oostblok, het schrijnende uitblijven van de nieuwe wereldorde die ons voor na de Golfoorlog was beloofd, de almaar uitzichtlozer wordende impasse waarin de economie van de derdewereldlanden verzeild is geraakt (en die vaak een gevolg is van de kolonisatie), alsook de oprichting van georganiseerde internationale netwerken.
Die migratiestromen zijn slechts één gevolg van de planetaire dereguleringstendens. Andere aspecten daarvan zijn de delokalisatie van ondernemingen, de toenemende onrechtvaardigheid van de door de Wereld-Handelsorganisatie (WTO) uitgewerkte voorschriften inzake internationale handelsbetrekkingen, alsook de sociale en ecologische dumping die nu op grote schaal wordt toegepast met behulp van Europees kapitaal overigens. De sociale gevolgen van die deregulering sparen ook onze bevolking niet, wat dan weer verklaart waarom het xenofobe gedachtegoed bij ons zo gemakkelijk wortel schiet. Zo niet radicaal wordt afgestapt van die internationale trend, zullen de thans meest in zwang zijnde beleidsopties hoe dan ook leiden tot een verarming van de bevolking, zowel in België als elders in de wereld.
Steeds meer en steeds grotere bevolkingsgroepen worden overal ter wereld op de vlucht gedreven. In eigen land neemt het aantal clandestien op het grondgebied verblijvende mensen toe. In soortgelijke omstandigheden schiet het Verdrag van Genève van 28 juli 1951, betreffende de status van vluchtelingen, tekort. Het prangendste probleem in dat verband is het ontbreken van een aan de veranderde migratiestromen aangepaste rechtstoestand. Een en ander verklaart de gebrekkige opvang in de meeste rijke landen.
Legaal immigreren kan nagenoeg maar op één manier : door het verkrijgen van de status van vluchteling als vastgelegd in het Verdrag van Genève. Die status was dan ook het enige middel waarnaar werd gegrepen om de nieuwe migratiegolf op te vangen, terwijl hij daartoe eigenlijk niet diende. Door op die wijze de migratiestroom te willen indammen, zet men het Verdrag van Genève op de helling, of men de erin vervatte status nu wil verbreden, dan wel beperken zoals de Europese regeringen met al hun restrictieve maatregelen.
Een tweede, duidelijk voelbaar gevolg van de nieuwe migratiegolf is het toegenomen aantal mensen dat in de clandestiniteit leeft. In steeds groteren getale komen uitgeprocedeerde asielzoekers, schijnstudenten, niet naar hun land terugkerende toeristen en illegale werknemers zich clandestien in onze contreien vestigen. Zij krijgen daarbij hulp van internationale netwerken die zorgen voor vervoer, huisvesting en werk allemaal illegaal en aldus inspelen op de noden van een op productiviteit gestoelde maatschappij.
A. Onrechtvaardige Europese beleidsopties
Het migratiebeleid dat de verschillende Europese Staten nu al meer dan een decennium lang voeren, heeft tot een aanzienlijk aantal scheeftrekkingen geleid. Bovendien waren bepaalde beslissingen een aanfluiting van de mensenrechten. Zoiets is een democratisch land onwaardig, zeker als men bedenkt dat de meeste van die staten verscheidene internationale teksten tot bescherming van de fundamentele rechten van de mens - met inbegrip van de migrant - mee hebben ondertekend. Hoe weinig respect eind 1998 voor de mensenrechten (en zelfs voor het recht op leven) wordt opgebracht, blijkt duidelijk uit de zaak Mehmet (1) in Duitsland en de zaak Semira Adamu (2) in België.
De huidige beleidsmakers staat slechts één doelstelling voor ogen : hoe dan ook voorkomen dat mensen illegaal het land binnenkomen (zie de overeenkomsten van Schengen en Dublin). Een dergelijke aanpak getuigt evenwel van een gebrek aan vooruitziendheid en brengt het vooropgestelde doel niet dichterbij. In de meeste landen wordt het aantal illegale immigranten vaak nog aangedikt met mensen die in legale omstandigheden het grondgebied zijn binnengekomen en pas daarna in de illegaliteit belanden (3). Het betreft hier de talrijke asielzoekers wier aanvraag werd geweigerd en die desondanks gebleven zijn. Tot die groep behoren ook de vreemdelingen die zonder de vereiste toestemming op de arbeidsmarkt terechtgekomen zijn. Voor een beleid van effectieve samenwerking met de thuislanden van die illegaal geworden vreemdelingen, zijn stevige argumenten voorhanden. In afwachting dat die samenwerking er komt, blijft Europa verstoken van een echt gemeenschappelijk beleid terzake.
Sommige landen hebben al oplossingen uitgewerkt om de situatie van de clandestien op hun grondgebied verblijvende mensen te regulariseren (4). Dergelijke programma's werden in Zuid-Europa ingevoerd, teneinde het ontstaan van een ongedocumenteerde en rechteloze subklasse van vreemdelingen in de kiem te smoren. Voorts hebben zij een positieve uitwerking op de afhandeling van het vraagstuk van de clandestiene immigraties, al gaat het slechts om geïsoleerde initiatieven van individuele Staten; zij maken dus geen deel uit van een algemeen, en op Europese schaal uitgewerkt beleid.
B. Een incoherent Belgisch beleid met onaanvaardbare gevolgen voor de mensenrechten
Wat meer in het bijzonder ons land betreft, tonen verscheidene gegevens ontegensprekelijk aan dat de immigratie weer toeneemt. Het is evenwel onmogelijk cijfers op die evolutie te plakken : een clandestiene bevolkingsgroep laat zich per definitie op geen enkele wijze in kaart brengen. Hoe dan ook mag het verschijnsel niet worden geminimaliseerd, noch overroepen. De enige geloofwaardige en objectieve vaststelling is dat het aantal mensen zonder papieren vandaag hoger ligt dan tien jaar geleden, ondanks het verdwijnen van de arbeidsimmigratie.
Een aantal van de mensen en gezinnen die, soms al jarenlang, illegaal in België verblijven, kunnen de hoop koesteren op een verblijfsvergunning of een gunstige administratieve afdoening van hun zaak, in het raam van een individuele regularisatieprocedure. Velen kunnen echter niet van die procedure gebruik maken en geven er de voorkeur aan op het Belgische grondgebied te blijven, zonder statuten noch rechten. Die mensen hebben een illegaal verblijf in België verkozen boven een legaal verblijf in hun land van oorsprong.
Teneinde de immigratie terug te dringen, heeft België de jongste jaren een beleid gevoerd waarbij twee krachtlijnen centraal stonden : de afschrikking van potentiële immigranten en de vrijwillige of gedwongen repatriering van uitgewezen asielzoekers. Dat beleid is op een mislukking uitgedraaid.
Dat het aantal in de officiële statistieken vermelde asielaanvragen daalt, wil immers niet zeggen dat minder vreemdelingen de weg naar het Belgische grondgebied vinden. Het ziet ernaar uit dat de kandidaat-immigranten het ontradende signaal van de opeenvolgende ministers van Buitenlandse Zaken wel hebben opgevangen, maar daar een zeer eigen interpretatie aan hebben gegeven : zij blijven naar ons land komen, doch dienen niet langer een formele verblijfsaanvraag in.
Zij die toch een wettelijke status hebben aangevraagd maar geen genoegdoening vonden, redeneren in dezelfde lijn. Logisch gevolg : de Belgische overheid mag dan al meer asielzoekers of kandidaten voor een andere wettelijke status afwijzen, zulks impliceert nog niet dat de betrokkenen het grondgebied ook verlaten. Als men iemand van vreemde oorsprong een verblijfsvergunning weigert, heeft men slechts één objectieve zekerheid : niet dat hij weggaat, maar wel dat hij in de illegaliteit verzeild geraakt, zo hij toch besluit te blijven. Een deel van die mensen zonder papieren verdwijnt dus uit de statistieken, maar blijft wel wonen tussen de Belgen en de regelmatig in ons land verblijvende mensen van vreemde oorsprong. Hun precaire toestand, zowel op juridisch, economisch, hygiënisch als psychologisch vlak, maakt van hen een gemakkelijke prooi voor uitbuiters van allerlei slag.
De gedwongen repatriëringen hebben de laatste jaren geleid tot de oprichting van gesloten centra, een spectaculaire stijging van de tijd die kandidaat-immigranten mogelijk in detentie moeten doorbrengen, vaak moeizame onderhandelingen om het land van oorsprong ertoe te bewegen de betrokkene weer toe te laten, alsook, in sommige gevallen, tot de slechte, ja zelfs onmenselijke of vernederende behandeling van uitgewezenen tijdens of voor hun repatriëring per vliegtuig. Die praktijken hebben al het leven gekost aan een aantal afgewezenen die zich tegen hun gedwongen repatriëring verzetten. De dood van de jonge Semira Adamu heeft de bevolking overigens plots doen inzien dat de uitzettingscriteria, alsook sommige praktijken ten aanzien van onwillige vreemdelingen, onaanvaardbaar zijn.
Men kan zich terecht afvragen of dat beleid eigenlijk wel doeltreffend is. Op papier neemt het aantal repatriëringen weliswaar toe, maar het blijft onduidelijk in welke mate de nieuwe categorieën van buitenlanders die evolutie beïnvloeden. Hoe moeten de cijfers van de detentiecentra worden geïnterpreteerd, als men bedenkt dat daaruit blijkt dat meer dan de helft van de administratief aangehoudenen uiteindelijk in vrijheid wordt gesteld, omdat binnen de gestelde termijnen geen oplossing uit de bus kwam inzake de voorwaarde waaronder zij naar hun land mogen terugkeren ?
Bovendien is het genoegzaam bekend dat repatriëringen niets aan de situatie in dat land van oorsprong veranderen. Hoeveel gerepatrieerden duiken niet vroeg of laat weer in België op, omdat zij in hun vaderland weer in dezelfde, problematische en uitzichtloze situatie waren beland ?
De malaise zit in België zo diep dat de ministeries er mathematische doelstellingen op na houden : per jaar moet een gemiddelde van 15 000 uitzettingen worden bereikt (= 41 per dag) (5). Het spreekt voor zich dat de betrokken diensten onder een dergelijke druk onmogelijk het nodige onderscheidingsvermogen kunnen blijven opbrengen, zo zij worden geconfronteerd met specifieke dossiers die heel wat minder doortastendheid vergen.
Het aantal mensen zonder papieren in Belgie en in de andere Europese landen neemt hand over hand toe. Sommigen hebben ooit een wettelijke status gehad, anderen leven in de illegaliteit sinds ze het land zijn binnengekomen. Ze bevinden zich in een toestand van onzekerheid, marginaliteit en rechteloosheid : ze hebben geen toegang tot de sociale bijstand, noch tot de gezondheidszorg (behalve in spoedgevallen), vinden geen werk en al evenmin een degelijke woning.
De groep van de illegalen bestaat grotendeels uit uitgeprocedeerde asielzoekers maar is niettemin heel heterogeen. Een aantal verenigingen hebben hun situatie bestudeerd en hebben gepoogd ze te inventariseren. De Coordination européenne pour le droit de l'étranger à vivre en famille (6) en de vereniging Steunpunt mensen zonder papieren (7) hebben over die problematiek omstandige verslagen gepubliceerd. Daaruit blijkt dat de illegale vreemdelingen kunnen worden verdeeld in vijftien categorieën, die kunnen worden ondergebracht in vier groepen :
a) vreemdelingen die gekomen zijn om een beroep uit te oefenen (zes verschillende categorieën);
b) vreemdelingen die gekomen zijn om zich bij een familielid te vervoegen (drie categorieën);
c) uitgeprocedeerde asielzoekers (twee categorieën);
d) vreemdelingen die (individueel of als lid van een gezin) van het grondgebied worden verwijderd of aan wie de toegang tot het grondgebied wordt ontzegd (vier categorieën).
De zes categorieën van vreemdelingen die gekomen zijn om in een Europees land een beroep uit te oefenen (of er hoger onderwijs te volgen)
1º werknemers en gezinnen die het land regelmatig zijn binnengekomen en die er gedurende verscheidene jaren regelmatig hebben verbleven en gewerkt (met regelmatig hernieuwde verblijfsvergunningen), maar wier verblijfsvergunning niet werd verlengd na een langdurige werkloosheid;
2º werknemers en gezinnen die een voorkeursstatus hebben genoten (zoals bijvoorbeeld ambassadepersoneel) en geen rechten meer hebben wanneer die status hun soms jaren later wordt ontnomen; die situatie is vrij zeldzaam maar kan worden vergeleken met de voorgaande;
3º ingezetenen van lidstaten van de Europese Unie die gekomen zijn op grond van het recht op vrij verkeer en die geen verblijfsvergunning krijgen omdat ze geen activiteit uitoefenen die hun voldoende inkomsten oplevert of omdat ze niet over voldoende middelen van bestaan beschikken;
4º werknemers die op regelmatige wijze en in het bezit van een verblijfsvergunning van beperkte duur zijn binnengekomen in de hoop dat ze een verblijfskaart zouden krijgen nadat ze werk zouden hebben gevonden, en die gebleven zijn nadat de geldigheidstermijn van hun verblijfsvergunning was verstreken. Aangezien hun broer, hun neef of een familielid er enkele jaren voordien in geslaagd waren een dergelijke regularisatie te verkrijgen, hebben zij gedacht dat zulks ook voor hen mogelijk zou zijn, maar ze werd hun geweigerd;
5º werknemers of paren die clandestien zijn binnengekomen : hun bedoeling was aan de slag te gaan in een land waarvan men hun had voorgehouden dat ze er werk konden vinden. Soms zijn ze misleid door potentiële werkgevers of koppelbazen. Ze hebben gebruik gemaakt van bedrieglijke middelen om het land binnen te komen, maar zijn er doorgaans de eerste slachtoffers van geweest : vaak hebben ze zeer veel geld neergeteld voor valse papieren of voor vervoer; zij die erin geslaagd zijn in het zwart te werken, moeten soms slavenarbeid verrichten tegen een hongerloon zonder dat ze voor hun rechten kunnen opkomen aangezien ze clandestien zijn;
6º studenten die gekomen zijn met het voornemen naar hun land terug te keren nadat ze hun diploma hebben behaald, maar die van gedacht veranderd zijn nadat ze werk hebben gevonden of een relatie zijn begonnen met een persoon die in het land is gevestigd; ze hebben gehoopt dat hun verblijf zou worden geregulariseerd gelet op hun opleidingsniveau, maar hun verzoek werd afgewezen;
De drie categorieën van gezinsleden die gekomen zijn om zich bij een wettig verblijvende vreemdeling of een ingezetene van het land te vervoegen, of die met die persoon samenwonen
7º de gehuwden of verloofden die zich bij hun in een regelmatige situatie verkerende partner komen voegen en ervan uitgaan dat ze door hun huwelijk een verblijfsvergunning zullen krijgen welke hun echter om diverse redenen werd geweigerd;
8º kinderen die zich buiten de procedure voor gezinshereniging bij hun gezin komen voegen omdat de administratie indertijd de aanvraag van hun ouders heeft verworpen (onvoldoende bestaansmiddelen of huisvesting). Zij hebben (vaak met vrucht) onderwijs gevolgd in het land waar ze zijn opgegroeid, maar op het ogenblik dat ze meerderjarig worden, wordt hun verblijfsvergunning geweigerd;
9º buitenlandse ouders van kinderen die de nationaliteit hebben van het land waar ze verblijven of er wettelijk toe gerechtigd zijn in dat land te verblijven;
De twee categorieën van uitgeprocedeerde asielzoekers
10º asielzoekers die niet kunnen bewijzen dat ze persoonlijk werden bedreigd, ondanks het feit dat ze in gevaar zijn wegens hun etnische afkomst en/of hun godsdienstige gezindheid, hun politieke opinies of nog hun weigering om culturele tradities te aanvaarden die hun vrije keuze inzake huwelijk of hun fysieke integriteit in het gedrang brengen. De status van vluchteling is hun geweigerd op grond van een beperkende uitlegging van het Verdrag van Genève;
11º asielzoekers die gevlucht zijn voor de oorlog of de natuurrampen in hun land en wier aanvraag werd afgewezen omdat ze als economische migranten worden beschouwd;
De vier categorieën van vreemdelingen aan wie om individuele redenen een verblijfsvergunning werd geweigerd
12º vreemdelingen die verzocht worden het grondgebied te verlaten of bij hun binnenkomst worden teruggedreven om redenen die verband houden met de openbare orde, de gezondheid of de openbare veiligheid of omdat hun naam, soms zonder enige reden, is vermeld in een lijst van het SIS-bestand (Schengen);
13º vreemdelingen tegen wie maatregelen van terugwijzing of uitzetting zijn genomen krachtens welke de toegang tot het grondgebied hun wordt geweigerd gedurende tien jaar nadat ze de gevangenis hebben verlaten; soms werden ze veroordeeld wegens ernstige misdrijven of misdaden, maar in sommige gevallen werden ze opgesloten wegens minder ernstige feiten. Veel van die personen zijn in België geboren of zijn er heel jong binnengekomen, onder de hoede van hun ouders;
14º vreemdelingen die voordien een onbeperkt verblijfsrecht in België genoten maar die dat recht na hun vertrek verloren hebben en bij hun terugkomst niet langer aan de voorwaarden voldoen;
15º familieleden die hetzelfde lot ondergaan als vreemdelingen die tot de drie vorige categorieën behoren, hoewel ze geenszins verantwoordelijk zijn voor de feiten die hebben geleid tot de beslissingen van verwijdering van of verbod op toegang tot het grondgebied;
Naast die vijftien situaties zijn er tevens bijzondere omstandigheden die geen specifieke nieuwe situaties of bijkomende categorieën zijn, maar die het probleem een bijzondere dimensie geven.
Het gaat om :
de gezondheidstoestand;
de duur van het verblijf in het land, welke meestal verband houdt met de duur van de procedure tot toelating in het land;
de beroepsarbeid en de gepresteerde diensten;
familiale banden en de inburgering in de plaatselijke samenleving;
het ontbreken van banden met de samenleving van oorsprong.
Volgens een onderzoek dat enkele jaren geleden is uitgevoerd aan de Université Libre de Bruxelles (8) zijn de personen van vreemde oorsprong die in een illegale situatie verkeren doorgaans werkzaam in zes sectoren :
1. horecasector en toerisme;
2. land- en tuinbouw;
3. confectie en textiel;
4. bouw en renovatie;
5. (industriële of huishoudelijke) schoonmaak;
6. prostitutie.
Die groepering kan verklaard worden door verschillende factoren, waarvan het streven naar hoge winst op korte termijn het punt van overeenkomst is :
de meedogenloze internationale concurrentie (sectoren 2 en 3);
de moeilijkheden die een sector ondervindt om zich te mechaniseren (sector 2);
de discontinuïteit van de productie, seizoenarbeid (1, 2, 4).
Een « illegaal » bevindt zich steeds in een zwakke rechtspositie, wat hem enerzijds uitsluit van de bescherming van het recht op arbeid en van de voordelen van de sociale zekerheid en anderzijds zowel voor de Staat (fiscaal verlies, minder inkomsten voor de sociale zekerheid, dualisering van de arbeid ...) als voor de ondernemingen (verstoord evenwicht van de voorwaarden inzake mededinging) economische en sociale kosten met zich brengt.
Economische, sociale en milieu-ontregeling; kritieke toestand van de status van vluchteling en gebrekkige opvang; nieuwe migratiestromen en een toename van de illegaliteit. Die drieledige realiteit zet de groenen ertoe aan niet alleen opnieuw de nadruk te leggen op de maatregelen betreffende het handelsbeleid en het beleid inzake ontwikkelingssamenwerking die zij altijd al hebben voorgesteld, maar tevens maatregelen te introduceren op binnenlands vlak. Die bestaan onder meer in een tijdelijke regularisatieprocedure voor personen van vreemde oorsprong die zich illegaal op het Belgische grondgebied bevinden.
Bijgaand voorstel is de concrete invulling van een door Ecolo in 1994 ingenomen standpunt en is in ruime mate ingegeven door het door de Nationale beweging voor de regularisering van mensen zonder papieren en voor vluchtelingen uitgewerkte concept. Wij hebben de lessen willen trekken uit het recent in Frankrijk opgezette experiment inzake regularisatie en het leek ons nutteloos, zelfs contra-productief, een aanpak uit te werken aan de hand van criteria die al te zeer van de persoonlijke toestand van de aanvrager afhangen. De voorgestelde procedure is tijdelijk en alomvattend.
Eerste casus : de principiële regularisatie van een aantal toestanden. Dat beginsel berust op de duidelijke en realistische vereiste dat de samenhang moet worden hersteld tussen de werking van de instellingen enerzijds en de principes op grond waarvan die instellingen bestaan anderzijds. Zo kan men twee soorten situaties onderscheiden.
De eerste is die van de vreemdeling die een procedure heeft opgestart ter verkrijging van het recht om in België te verblijven en daarbij het slachtoffer is van de traagheid van de ambtelijke en gerechtelijke molens. Het is onaanvaardbaar dat een door de Belgische Staat ingestelde procedure, die voorziet in een voorlopig verblijf, uiteindelijk meer dan 3 jaar aansleept. Ongeacht of het daarbij gaat om een asielprocedure, een procedure tot gezinshereniging of om uitstel van bevelen om het grondgebied te verlaten, moet na een dergelijke termijn een wettelijk recht op regularisatie gelden. Zulks geldt zowel voor de nog lopende als voor de afgeronde procedures die ten minste 3 jaar hebben aangesleept.
De tweede situatie is die van (illegaal in het land verblijvende) vreemdelingen, ouders van minderjarige kinderen aan wie vanaf de geboorte of vóór ze meerderjarig werden de Belgische nationaliteit werd verleend. Het beginsel van de ondeelbaarheid van het gezin is sinds lang in het Belgisch recht verankerd. Op grond van dat beginsel heeft de wetgever in 1980 het recht op gezinshereniging erkend, wat ook de nationaliteit of de status is van de vreemdeling die de aanvraag indient. Op grond van datzelfde beginsel moet het recht op regularisatie van het verblijf gelden voor vreemdelingen-ouders van Belgische kinderen. Men kan zich moeilijk voorstellen dat de wetgever, in zijn streven om het kind de beschermen, dat kind de Belgische nationaliteit zou verlenen (om te voorkomen dat het staatloos wordt of om te garanderen dat het beter in de Belgische samenleving wordt geïntegreerd) en tegelijkertijd datzelfde kind zou beletten een normaal gezinsleven bij zijn ouders te leiden door hen het verblijfsrecht te weigeren.
De tweede casus voorziet in een specifieke lineaire en niet-gepersonaliseerde regularisatiemaatregel voor vreemdelingen die, te rekenen van een uiterste datum, ten minste vijf jaar in België verblijven. Het bewijs daarvan kunnen zij door alle mogelijke middelen leveren : huurovereenkomsten, facturen, briefwisseling, foto's, getuigschrift van een agent van de gemeentepolitie, officiële documenten, getuigenissen, ...
Om een en ander te evalueren wordt voorzien in de oprichting van een commissie ad hoc, met de mogelijkheid in beroep te gaan bij betwisting. Ook hier gaat het om een recht op regularisatie. De uiterste datum die wij voorstellen zal moeten worden vastgesteld op grond van het liefst zo nabij mogelijke tijdstip waarop ons voorstel in het Parlement zal worden besproken. Die datum is een sleutelgegeven omdat hij voorkomt dat personen van vreemde oorsprong worden « aangezogen » naar ons land om er ook hun kans te wagen. De aanwezigheid in België tijdens de periode vóór die uiterste datum en niet op het tijdstip waarop de regularisatie-procedure geopend zal worden, zal daarbij doorslaggevend zijn.
De derde casus slaat op alle vreemdelingen die niet onder de specifieke voorwaarden van de overige casussen vallen. Zij moeten het recht hebben op een onderzoek van hun regularisatieaanvraag; de voorwaarden voor een dergelijk onderzoek en de waarborgen waarmee het wordt omringd zullen daarbij worden geoptimaliseerd. Daartoe moeten de volgende garanties worden ingebouwd :
elke regularisatie-aanvraag is ontvankelijk, ook als ze wordt ingediend door een vreemdeling die illegaal in ons land verblijft (recht op het onderzoek van de vanop het Belgisch grondgebied ingediende aanvraag);
de regularisatie-aanvraag moet worden onderzocht door een commissie van advies (de Commissie van advies voor de vreemdelingen), waarin de wet reeds voorziet om de minister van advies te dienen over de beslissingen omtrent vreemdelingen; als de minister of zijn gemachtigde afwijkt van het advies van de commissie moet hij die afwijking met redenen omkleden;
er wordt een bepaalde termijn vastgesteld waarbinnen de beslissingen moeten worden genomen.
De indieners van dit voorstel stellen tevens voor bij wet een nieuwe tijdelijke beschermingsregeling in te stellen, die op grond van collectieve criteria wordt toegekend. Die regeling is van toepassing op personen die hun land ontvluchten uit angst te worden vervolgd zonder voldoende beschermd te zijn door het Verdrag van Genève van 28 juli 1951 betreffende de status van vluchtelingen. Het gaat er hierbij om te voorzien in een recht op bijkomende bescherming. Wordt de tijdelijke regeling langer dan drie jaar verlengd, dan geldt conform de eerste casus van het voorstel een recht op regularisatie.
Zo verklaarde de heer Jean Cornil, adjunct-directeur van het Centrum voor Gelijkheid van Kansen en voor Racismebestrijding in oktober 1996, « dat het van wezenlijk belang is ons wettelijk instrumentarium met betrekking tot de bescherming van in de zin van het Verdrag van Genève met vervolging bedreigde personen, aan te vullen met een humanitaire regeling voor vreemdelingen die, gelet op de toestand in hun land van oorsprong of om persoonsgebonden redenen, rechtvaardigen dat wij een aantal verplichtingen jegens hen nakomen. Zo vind ik het uitermate shockerend dat de asielaanvraag van een aantal Liberiaanse, Somalische of Soedanese onderdanen niet-ontvankelijk werd verklaard, terwijl de commissaris-generaal voor de vluchtelingen erkent dat terugkeer van die asielzoekers hun leven of ten minste hun veiligheid in gevaar kan brengen. In België verkommeren ze dan, zonder enig project, verkeren ze in een onaanvaardbare precaire administratieve toestand, zonder recht op arbeid en, in veel gevallen, zonder enig recht op sociale hulp (9) ». (vert.)
Verwijzen we nog naar « Migranten en vluchtelingen in ons midden », de Verklaring van de Belgische bisschoppen over het Verdrag van Genève van 1951. Daarin stellen zij dat het voormelde Verdrag zonder enige beperkende interpretatie moet worden toegepast. Oordeelt men dat het niet kan worden toegepast, bijvoorbeeld in het geval van vreemdelingen voor wie terugkeer naar hun land nochtans een reëel gevaar kan inhouden, dan moet het zo worden geregeld dat die vreemdelingen, in het raam van een passende bescherming, toch legaal in ons land kunnen verblijven. (...) Wanneer het onmogelijk blijkt een maatregel tot verwijdering van het grondgebied uit te voeren, moet aan de betrokkene een verblijfsvergunning worden toegekend.
Het Verdrag van Genève omschrijft alleen minimale beschermingsregels, eigenlijk een kleinste gemene deler die voor de hele wereld kan gelden. Men kan dus geredelijk aannemen dat die regels in West-Europa veeleer in minimale dan wel in maximale steun zullen voorzien.
Hoewel de politieke omstandigheden in weerwil van wat voorafgaat en van onomstootbare historische gegevens (10) het onmogelijk maken het Verdrag van Genève extensief te interpreteren, nemen wij daar nota van en stellen vast dat een van de beperkingen van dat Verdrag erin bestaat dat het situaties van collectieve aard die bevolkingen ertoe aanzetten te migreren, juridisch buiten beschouwing laat : oorlogen, zware politieke onlusten, economische crisissen, milieu- of natuurrampen (11).
Zo moet, volgens de vaak aanvaarde interpretatie van het Verdrag van Genève, elke asielzoeker die asiel wil krijgen, aantonen dat zijn persoonlijke fysieke integriteit werd aangetast of zijn vrijheid werd beknot, of dat daartoe kennelijke risico's bestonden, om de status van vluchteling toegekend te krijgen. De situatie van ex-Joegoslavië heeft reeds geleid tot de invoering van een tijdelijke « B-status » om de toevloed van asielzoekers aan te kunnen. Op dat vlak delen wij het standpunt van diverse internationale instanties of prominenten, zoals mevrouw Sadako Ogata, Hoog Commissaris voor de Vluchtelingen van de Verenigde Naties en pleiten wij voor de instelling van een nieuwe collectieve status, die met die situaties rekening houdt.
Op gevallen waarin verschijnselen van acute, conjunctuurgebonden politieke, sociaal-economische of milieucrisissen zich enten op de structurele « moeizame ontwikkeling » moet een dringende en massale respons komen.
Door die humanitaire regeling wettelijk te onderbouwen, zou ons land naar billijke verhouding kunnen bijdragen tot een oplossing van het probleem van bannelingen die uit hun regio van oorsprong verjaagd worden door toestanden die hen niet individueel bedreigen, maar hen collectief in levensgevaar brengen.
Op die regeling zouden personen of groepen aanspraak kunnen maken die collectief bedreigd worden door toestanden voortvloeiend uit uitermate ernstige omstandigheden die gelieerd zijn aan de politiek (burgeroorlogen, etnische zuiveringen, ...), de economie (hongersnood, ...) of het milieu (natuurrampen, overstromingen, aardbevingen, droogte, ...) en waarbij alleen humanitaire hulp van de internationale gemeenschap of van NGO's de noden ter plaatse onmogelijk voldoende kan lenigen. Het verschil tussen die humanitaire regeling en de status « Verdrag van Genève » zou voornamelijk zijn dat de humanitaire regeling tijdelijk geldt.
Er zij op gewezen dat men niet zal beletten dat personen (of hun kinderen) die jarenlang ontheemd zijn, na verloop van tijd met de Belgische samenleving nauwe banden aanhalen op affectief, cultureel, en zelfs op economisch vlak die een vraag tot definitieve vestiging rechtvaardigen : na afloop van de periode waarvoor de tijdelijke regeling zal gelden, zullen ze de mogelijkheid krijgen om vooral in het geval waarbij de oorzaak van hun verbanning niet verdwenen is een aanvraag tot een verblijf van onbeperkte duur in België in te dienen.
Die tijdelijke beschermingsregeling loopt voor degenen die ze hebben verkregen, hoegenaamd niet vooruit op de mogelijkheid om de status « Verdrag van Genève » (recht op een verblijf van onbeperkte duur) aan te vragen. Zo kan men perfect behoren tot een groep die collectief wordt bedreigd, en terzelfder tijd zelf in zijn persoonlijke fysieke integriteit worden aangetast (denken we bijvoorbeeld aan de deserteurs uit het Bosnische leger enkele jaren geleden).
De lijst van landen of regio's waarvan de onderdanen al dan niet aanspraak zouden kunnen maken op die tijdelijke beschermingsregeling zou kunnen worden opgesteld aan de hand van voorstellen die worden voorgelegd door een speciaal daartoe opgerichte commissie. Die zou zijn samengesteld uit parlementariërs, vertegenwoordigers van de regering, asielzoekers en niet-gouvernementele organisaties (het Rode Kruis, de Internationale Vereniging voor de mensenrechten, Amnesty International, het Internationaal Waarnemingscentrum van gevangenissen, ...).
Voor elk land zal een geregeld bijgestelde evaluatiefiche worden bijgehouden die aangeeft hoe de toestand er evolueert. Daarop moet alle informatie vermeld staan aan de hand waarvan het mogelijk is vast te stellen of de onderdanen van het in aanmerking genomen land collectief al dan niet nog langer rechtmatig nood hebben aan een tijdelijke bescherming in de zin van de voorgestelde aanvullende regeling.
Tal van personen die inzake verblijf en werk oncontroleerbaar en ongecontroleerd zijn, zijn administratief onbestaande. De indieners van dit voorstel zijn van mening dat die situatie voor een zo groot mogelijk aantal personen moet worden weggewerkt. Ook moet men in de toekomst voorkomen dat men illegale toestanden in de hand werkt. Het lijkt ons onrealistisch en gevaarlijk de uitbuiting waaraan hun illegaliteit hen blootstelt, te laten voortduren; het lijkt ons te getuigen van onverantwoordelijk gedrag doembeelden over een heuse invasie te laten verspreiden : aangezien men de strekking ervan niet tot haar objectieve proporties kan herleiden, vormt die beeldvorming één van de voornaamste ideologische voedingsbodems voor extreem rechts.
Op sociaal vlak zal het voorstel voor een uitzonderlijke regularisatieprocedure en voor de invoering van een wettelijke en collectieve regeling van tijdelijke bescherming tal van positieve effecten vertonen :
een aanzienlijke groep mensen zonder papieren treedt naar buiten en op die manier krijgen die mensen als gesprekspartner een gezicht. Met die mensen kan opnieuw de dialoog worden aangegaan en kan overleg plaatsvinden, wat het mogelijk maakt hen wederom onder het sociaal en minderhedenbeleid te laten vallen;
aangezien de betrokkenen legaal in ons land mogen verblijven, hebben zij opnieuw toegang tot de reguliere medische hulpverlening, wat dan weer een positief effect op de volksgezondheid heeft;
het legaal verblijf van de betrokkenen zet hen ertoe aan intenser aan het sociaal-economische leven deel te nemen. Voor het beleid dat wij voorstellen moeten uiteraard budgettaire middelen worden vrijgemaakt, maar uiteindelijk zal een en ander ook (belasting)inkomsten kunnen genereren en tot besparingen (vermindering van de bedragen besteed aan het beleid inzake detentie en gedwongen repatriëring) leiden;
een versterking van de openbare orde door de regularisatie van vreemdelingen die hier illegaal verblijven. Ook wordt het risico op criminogeen gedrag beperkt.
Deze voorstellen worden omstandiger toegelicht in de artikelsgewijze bespreking en in de als bijlage bij dit wetsvoorstel gevoegde overzichtstabel, opgesteld door de Nationale beweging voor de regularisering van mensen zonder papieren en voor vluchtelingen.
Bedoeling van dit wetsvoorstel is :
enkele bepalingen te wijzigen van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, hierna « de wet van 1980 » genoemd;
wijzigingen aan te brengen in de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de Openbare centra voor maatschappelijk welzijn;
de wet van 1980 aan te vullen met een specifieke regularisatiemaatregel.
A. Wijziging van sommige bepalingen van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen
Artikel 2
Vóór hij zich op Belgisch grondgebied vestigt, moet elke vreemdeling hiervoor in principe toestemming hebben gekregen. Dit voorstel wil deze algemene regel niet wijzigen. Bedoeling is onder meer het recht op toegang tot regularisatie van het verblijf te erkennen, wat betekent dat de regels die gelden voor andere aanvragen inzake verblijf, ook voor dit soort aanvragen moeten worden toegepast. De regels die van toepassing zijn op de individuele regularisatieprocedure dienen dus nader te worden omschreven. Met dat doel wordt artikel 9 van de wet gewijzigd. Er wordt voorgesteld deze bepaling in twee paragrafen onder te brengen : in de eerste paragraaf blijven de drie huidige leden behouden, de tweede paragraaf betreft de in te voeren procedure.
Recht op toegang tot de individuele
regularisatieprocedure
De eerste wijziging wordt aangebracht in § 1, derde lid, van de bepaling. De bedoeling is dat elke vreemdeling die illegaal in ons land verblijft, een regularisatieaanvraag kan indienen. Iedereen heeft immers het recht zijn situatie te laten onderzoeken in het kader van een individuele regularisatieprocedure.
Aldus wordt vermeden dat de huidige regel wordt toegepast, waarbij de betrokkene wordt teruggestuurd naar zijn land van oorsprong om daar zijn aanvraag in te dienen. In het geval van een uitgeprocedeerde asielzoeker zou deze eis in het kader van een regularisatieprocedure absurd en zelfs onrechtmatig lijken. De procedure moet dan ook toegankelijk zijn voor ieder die kan bewijzen dat hij minstens zes maanden op Belgisch grondgebied verblijft.
De invoering van een billijke procedure die de rechten van de verdediging respecteert
Met de procedure voorgesteld in paragraaf 2, kunnen de elementaire rechten van de verdediging en de regels van een goede rechtsgang (waarborgen tegen willekeur) worden nageleefd :
eerbied voor het recht op een individueel onderzoek van de aanvraag. Dat betekent dat iedere regularisatieaanvraag ontvankelijk is en onderzocht moet worden, ook als ze ingediend wordt door een vreemdeling die illegaal in ons land verblijft;
de onafhankelijkheid van het onderzoek is gewaarborgd omdat de regularisatieaanvraag nu onderzocht moet worden door de Commissie van advies voor vreemdelingen die de minsiter van advies dient. Wanneer de minister van dit advies afwijkt, moet hij die afwijking met redenen omkleden;
de invoering van termijnen waarin de beslissing moet worden genomen.
Het beroep op de Commissie van advies voor vreemdelingen zal ongetwijfeld bijdragen tot een coherent, doorzichtig en onafhankelijk beleid inzake verblijfsregularisatie.
Samenhang
De Commissie van advies voor vreemdelingen bestond reeds onder het oude stelsel van 1952. De werking van deze commissie is nu geregeld bij artikel 32 van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen.
De commissie brengt advies uit over uitzettings- en terugwijzingsmaatregelen die tegen vreemdelingen worden genomen.
Een bijkomende bevoegdheid inzake regularisatie sluit aan bij deze eerste opdracht. In feite is het een vorm van uitbreiding van de huidige bevoegdheden van de commissie.
Doorzichtigheid
De afgelopen 30 jaar heeft de commissie reeds een groot aantal uitspraken gedaan inzake gezinshereniging, vestigingsaanvragen, bevelen om het grondgebied te verlaten aan onderdanen van de Europese Gemeenschap die er niet in geslaagd zijn binnen drie maanden werk te vinden, en inzake terugwijzing en uitzetting. Een nieuwe, toegankelijke en ruim bekende rechtspraak inzake regularisatie van vreemdelingen zou hier tot stand kunnen komen.
Onafhankelijkheid
De samenstelling van de driekoppige commissie waarborgt haar onafhankelijkheid : er is een magistraat, een vertegenwoordiger van de orde van advocaten en een vertegenwoordiger van de representatieve organisaties. De commissie staat los van de administratie en kan zo het nodige tegenwicht vormen voor de discretionaire macht van de minister.
Termijnen
Om de klippen van de discretionaire macht en de logge administratie te omzeilen, wil de voorgestelde procedure termijnen invoeren. De minister moet binnen drie maanden een beslissing nemen, zoniet valt de beslissing uit in het voordeel van de vreemdeling. Deze regeling getuigt van een goede rechtsgang : al te vaak heeft de administratie, wanneer ze niet gebonden is door een termijn, er maanden en soms zelfs jaren over gedaan om tot een uitspraak te komen met alle dramatische gevolgen van dien op menselijk vlak.
Beslissingsbevoegdheid
De Commissie van advies voor vreemdelingen behoort een zekere macht te verkrijgen, anders kan ze niet het nodige tegenwicht vormen voor de discretionaire macht van de minister. Daarom moet de minister, wanneer hij een beslissing neemt die afwijkt van het advies van de commissie, deze afwijking met redenen omkleden.
Deze verplichting geldt in dit soort zaken normaal gezien altijd, maar het voorstel wil de vreemdeling extra beschermen, precies omdat er zoveel op het spel staat : de verwijdering van een vreemdeling die erg lang in België heeft verbleven. Controle op machtsmisbruik is in een rechtsstaat broodnodig, en daar wordt hier nogmaals aan herinnerd.
Artikel 3
Hier wordt voorgesteld in de wet een artikel 9bis in te voegen dat, als aanvulling op het Verdrag van Genève, zou voorzien in een beschermingsregeling voor personen die hun land ontvluchten uit angst voor vervolging. De teksten van het Verdrag van Genève worden door de Europese landen in de regel op een beperkende manier geïnterpreteerd. De zaak Semira Adamu is hiervan een treffend voorbeeld, en zo zijn er nog. Bij een enge interpretatie van het Verdrag van Genève wordt het risico van mishandeling voor vrouwen niet erkend, en dan is er ook geen internationale bescherming. Overal ter wereld worden de grondrechten van vrouwen nog altijd geschonden : genitale verminking, verkrachting, seksuele uitbuiting, geweld, gedwongen huwelijken, persoonlijk statuut, enz.
België is een van de 181 landen die in 1995 in Peking zonder enig voorbehoud het actieprogramma van de UNO ondertekend hebben. Het heeft zich ertoe verbonden de rechten van de vrouw te doen respecteren als fundamenteel onderdeel van alle mensenrechten, en zou de schending van deze rechten tegengaan.
Het gebeurt ook vaak dat mensen hun land ontvluchten wegens een oorlog of een natuurramp. Het Verdrag van Genève houdt geen rekening met dit soort situaties, maar deze mensen hebben natuurlijk het recht elders een toevluchtsoord te zoeken. Vandaar ook het voorstel een recht op bijkomende bescherming in te voeren, en meer bepaald een tijdelijke collectieve bescherming. De status die eruit voortvloeit is verlengbaar zolang de toestand in het land van oorsprong dit vereist. De algemene situatie in het land van oorsprong bepaalt hier of men de persoon al dan niet kan terugwijzen naar zijn land.
De beoogde procedure is complex omdat de vreemdeling de mogelijkheid moet krijgen een asielprocedure te voeren bij de officiële instanties, en over een aantal andere rechten moet beschikken, terwijl hij in principe toch maar een bepaalde tijd op Belgisch grondgebied mag verblijven. Deze bijzondere omstandigheden zijn te verklaren door het bijzondere karakter van de bescherming die hier geboden wordt. Bovendien spelen hier ook allerlei internationale verplichtingen, zoals het nagaan van de bevoegdheid van België ten aanzien van de Overeenkomst van Dublin.
De voorgestelde procedure is gebaseerd op het systeem van de voorafgaande machtigingen tot verblijf. Zelfs als deze regeling maar tijdelijk is, gaat het wel degelijk om een aanvraag om in België te mogen verblijven. De minister neemt de beslissing, maar de aanvraag wordt behandeld door een onafhankelijk orgaan, wat in principe willekeur uitsluit.
Dit onafhankelijke orgaan zou, gezien het bijzondere karakter van de aanvraag, de Commissie van advies voor vreemdelingen zijn, voor de gelegenheid uitgebreid met een vierde lid, het UNHCR. Dit orgaan kan meer informatie verschaffen over de politieke, economische en culturele toestand in het land van oorsprong. Desgewenst kan de Commissie van advies voor vreemdelingen in de loop van het geding ook op andere experts een beroep doen.
Artikel 4
Dit voorstel voegt een 5º toe aan artikel 10 van de wet, dat bepaalt volgens welke procedure men van rechtswege kan worden toegelaten tot een verblijf. Vermeld zijn reeds :
1º de procedures die vallen onder de internationale verbintenissen die België heeft ondertekend;
2º de procedure voor de vreemdeling die voldoet aan de voorwaarden om de Belgische nationaliteit te verkrijgen;
3º de procedure voor de vrouw die Belgische is van geboorte maar die haar nationaliteit verloren heeft door haar huwelijk met een vreemdeling;
4º de procedure van gezinshereniging.
Het toegevoegde 5º betreft de vreemdelingen aan wie toegestaan is het grondgebied binnen te komen, maar voor wie de administratie nog geen beslissing genomen heeft. Bij het nemen van beslissingen moet de administratie redelijke termijnen respecteren. Een termijn van meer dan drie jaar is manifest onredelijk, of het nu gaat om een asielaanvraag, een aanvraag tot gezinshereniging of nog om herhaald uitstel van bevelen om het grondgebied te verlaten.
In dit geval heeft de vreemdeling recht op regularisatie : hij is « onverwijderbaar » geworden. Dit recht betekent dat de vreemdeling van rechtswege is toegelaten tot het verblijf.
Het voorstel voegt nog een 6º toe aan artikel 10 betreffende vreemdelingen die van rechtswege toegelaten zijn tot het verblijf. Bedoeling is rekening te houden met illegale ouders van kinderen die Belg zijn van bij de geboorte of die Belg geworden zijn tijdens hun minderjarigheid. Dit voorstel is ingegeven door het principe van de ondeelbaarheid van het gezin, een principe dat vaak voorkomt in het vreemdelingenrecht, en dat zijn eerste concrete weerslag vindt in het recht op gezinshereniging dat de wet van 1980 aan elke vreemdeling toekent, ongeacht zijn nationaliteit of zijn economische situatie. Omdat hun kinderen Belgen zijn, zijn deze vreemdelingen die illegaal in het Rijk verblijven « onuitzetbaar ».
Artikel 5
Met deze bepaling wordt het tijdelijk verblijf, geregeld in artikel 9bis , beperkt tot zes maanden. De collectieve bescherming ingesteld in artikel 9bis is per definitie tijdelijk. Een verblijf van zes maanden lijkt een correcte termijn. Indien de toestand in het land van oorsprong zulks vereist, kan het verblijf worden verlengd, telkens opnieuw met zes maanden.
Artikel 6
Dit voorstel bepaalt dat de Commissie van advies voor vreemdelingen moet worden geraadpleegd telkens wanneer er betwisting is bij een weigering tot regularisatie uitgesproken in het kader van de regularisatieprocedures bepaald in artikel 10, eerste lid, 1º en 5º.
Nu bepaalt de wet dat het advies van de Commissie van advies voor vreemdelingen moet worden ingewonnen wanneer de administratie een negatieve beslissing neemt aangaande een aanvraag om van rechtswege te worden toegelaten tot het verblijf.
Dezelfde waarborgen moeten uiteraard bestaan voor de nieuwe procedures aangaande toelating tot het verblijf van rechtswege, regularisatie voor een precair verblijfd van meer dan drie jaar of specifieke regularisatie voor een verblijf van meer dan vijf jaar. De vreemdeling moet een vordering tot herziening van negatieve beslissingen kunnen indienen, en de Commissie van advies voor vreemdelingen moet een advies uitbrengen.
B. Collectieve regularisatie tot aanvulling van de wet van 1980 voor vreemdelingen die illegaal in ons land verblijven en die zich reeds meer dan vijf jaar op Belgisch grondgebied bevinden
Artikel 7
Dit artikel behandelt de uitzonderlijke regularisatie van vreemdelingen die illegaal in ons land verblijven en die zich reeds meer dan vijf jaar op Belgisch grondgebied bevinden.
Menselijk gezien is repatriëring van personen die reeds lange jaren op ons grondgebied verblijven, onmogelijk. Men kan niet aanvaarden dat ze in de illegaliteit verkommeren, maar men kan ze ook niet manu militari naar hun land van oorsprong terugsturen. Een klare en realistische kijk op het maatschappelijk beleid impliceert dat men rekening houdt met de structurele problemen die met clandestiniteit gepaard gaan : scheefgetrokken concurrentie, problemen voor de volksgezondheid en criminaliteit.
Het lijkt ons dan ook mogelijk, naar analogie van experimenten in andere Europese landen, een specifieke regularisatiemaatregel voor te stellen, die in ieder geval zou getuigen van respect voor de mensenrechten.
De duur van het verblijf op Belgisch grondgebied is vastgesteld op vijf jaar. Deze termijn wordt ook in andere gevallen gehanteerd om de toekenning van een gunstiger statuut aan de vreemdeling te rechtvaardigen, onder andere bij een vestigingsaanvraag of wanneer men onbeperkte toegang tot de arbeidsmarkt wil verkrijgen met arbeidsvergunning A (na vijf jaar continu verblijf op Belgisch grondgebied).
Het recht op regularisatie na continu verblijf van minstens vijf jaar op Belgisch grondgebied vindt een wettelijke grondslag in artikel 10, eerste lid, 1º, van de wet van 15 december 1980, dat bepaalt dat de vreemdeling wiens recht op verblijf erkend is in een wet of in een koninklijk besluit, van rechtswege is toegelaten tot een verblijf.
Omdat het hier om een specifieke maatregel gaat, zal er een commissie ad hoc aangesteld worden. Deze commissie zal de aanvragen onderzoeken en de verblijfssituatie nagaan.
C. Wijziging van artikel 57, § 2, van de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn
Artikel 8
Dit voorstel zou nutteloos zijn indien de vreemdelingen die hun situatie willen regulariseren of die een beroep willen doen op de aanvullende regeling op het Verdrag van Genève, geen toegang hadden tot een minimum aan materieel comfort. Het is dan ook de bedoeling artikel 57, § 2, van de organieke wet op de OCMW's te wijzigen en de illegalen toegang te verlenen tot maatschappelijke dienstverlening en gezondheidszorg.
Wij willen hier trouwens nogmaals wijzen op de malaise die de huidige tekst van deze bepaling veroorzaakt. De hoven en rechtbanken die zich moeten uitspreken in dit soort zaken, grijpen terug naar algemene rechtsbeginselen en naar internationale verbintenissen om, contra legem , te besluiten dat de betrokkenen recht hebben op sociale bijstand. Het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten erkent in artikel 11 dat eenieder recht heeft « op een behoorlijke levensstandaard voor zichzelf en zijn gezin, daarbij inbegrepen behoorlijke voeding, kleding en huisvesting en op steeds betere levensomstandigheden ». Volgens deze bepaling maakt een minimale materiële zekerheid deel uit van de bescherming van het privé- en het gezinsleven van elk individu, dus ook van de migrant. Volgens een aantal vooraanstaande auteurs heeft deze bepaling van internationaal recht weliswaar geen rechtstreekse gevolgen, maar is de stand-still-bepaling op zich reeds voldoende om een Staat te verbieden een situatie te creëren die minder gunstig is dan vóór de bekrachtiging en de inwerkingtreding van het Verdrag in de interne rechtsorde van deze Staat.
Men moet het dan ook eens zijn met Paul Martens (12), wanneer hij stelt dat alle beperkingen die het recht op sociale bijstand sinds 1981 (het jaar van inwerkingtreding van het Verdrag), heeft ondergaan, strijdig zijn met het beginsel omschreven in artikel 11 van het Verdrag.
Op grond van nog andere bepalingen, namelijk de artikelen 6 (recht op een eerlijke behandeling) en 13 (recht op daadwerkelijke rechtshulp) van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens, heeft de arbeidsrechtbank van Brussel (13) sociale bijstand toegekend aan een kandidaat-vluchtelinge en haar drie minderjarige kinderen, ondanks het feit dat ze illegaal in het land verbleven. Deze beslissing staat haaks op de uiterst beperkende wijzigingen ingevoerd in 1996, die bepalen dat afgewezen kandidaat-vluchtelingen en illegale vreemdelingen geen sociale bijstand meer kunnen ontvangen.
De gedeeltelijke ongeldigverklaring door het Arbitragehof enkele maanden geleden gaat in dezelfde richting. Het Hof was van oordeel dat in geval van beroep (bij de Raad van State bijvoorbeeld, tegen de beslissing tot bevel het grondgebied te verlaten of de niet-erkenning van de status van vluchteling), de betrokkenen in menswaardige omstandigheden moesten kunnen leven zolang het beroep aanhangig was, met andere woorden dat ze hulp moesten krijgen van het OCMW.
| Eddy BOUTMANS. Pierre JONCKHEER. |
Artikel 1
Deze wet regelt een aangelegenheid als bedoeld in artikel 78 van de Grondwet.
Art. 2
Artikel 9 van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, wordt gewijzigd als volgt.
1º in het derde lid van dit artikel, waarvan de huidige tekst § 1 zal vormen, worden de woorden « of wanneer hij sinds zes maanden illegaal in het land verblijft » ingevoegd tussen de woorden « buitengewone omstandigheden » en de woorden « kan die machtiging »;
2º Hetzelfde artikel wordt aangevuld met een § 2, luidende :
« § 2. De minister of zijn gemachtigde is bevoegd om een beslissing te nemen nadat hij het advies heeft gehoord dat de Commissie van advies voor vreemdelingen overeenkomstig artikel 32 van deze wet verleend heeft.
De aanvrager moet worden gehoord of op z'n minst opgeroepen. Hij kan zelf verschijnen of zich laten vertegenwoordigen door een persoon van zijn keuze.
Er mag geen enkele maatregel van fysieke dwang worden uitgeoefend jegens de persoon die een aanvraag heeft ingediend om tot het verblijf gemachtigd te worden.
Alleen de minister kan beslissingen nemen die afwijken van het advies van de Commissie van advies voor vreemdelingen.
De beslissingen van de minister of van zijn gemachtigde moeten worden genomen binnen drie maanden te rekenen van het ogenblik waarop de aanvraag om tot het verblijf te worden gemachtigd is ingediend, zoniet worden deze beslissingen geacht ten voordele van de aanvrager te zijn. »
Art. 3
In dezelfde wet wordt een artikel 9bis ingevoegd, luidende :
« Art. 9bis . § 1. Gemachtigd om in België te verblijven is de vreemdeling die zijn land ontvlucht is om uitzonderlijke redenen en/of om te ontsnappen aan een onmenselijke en vernederende behandeling waartegen zijn eigen Staat hem niet kon beschermen.
§ 2. Die machtiging kan worden aangevraagd bij de burgemeester van de plaats waar de vreemdeling verblijft, die ze overzendt aan de bevoegde minister. In dat geval wordt de machtiging afgegeven in België.
De Commissie van advies voor vreemdelingen, zoals opgericht bij artikel 32, uitgebreid met een vertegenwoordiger van het Hoog commissariaat van de Verenigde Naties voor de vluchtelingen, is belast met de behandeling van de aanvraag en met het verlenen van advies aan de minister.
De aanvrager wordt gehoord of moet op z'n minst worden opgeroepen. Hij kan zelf verschijnen of zich laten vertegenwoordigen door een persoon van zijn keuze.
Tijdens het onderzoek van de aanvraag mag er geen enkele maatregel van fysieke dwang worden uitgeoefend tegen de aanvrager.
Alleen de minister kan beslissingen nemen die afwijken van het advies van de Commissie van advies voor vreemdelingen.
De beslissingen van de minister of van zijn gemachtigde moeten worden genomen binnen drie maanden te rekenen van het ogenblik waarop de aanvraag om te worden gemachtigd tot een verblijf is ingediend, zoniet worden de beslissingen geacht ten voordele van de aanvrager te zijn. »
Art. 4
Artikel 10, eerste lid, van dezelfde wet, gewijzigd bij de wetten van 28 juni 1984, 6 augustus 1993 en 15 juli 1996, wordt aangevuld met een 5º en een 6º, luidende :
« 5º de vreemdeling die gemachtigd is om op het grondgebied te verblijven voor een periode die drie jaar kan bedragen in het kader van een rechtmatige procedure ingesteld in deze wet;
6º de vreemdeling die ouder is van een minderjarig kind dat de Belgische nationaliteit heeft verkregen bij de geboorte of tijdens de minderjarigheid. »
Art. 5
In artikel 13 van dezelfde wet, gewijzigd bij de wetten van 6 mei 1993 en van 15 juli 1996, wordt tussen het eerste en het tweede lid het volgende lid ingevoegd :
« De machtiging tot verblijf toegekend op grond van artikel 9bis wordt afgegeven voor een periode van zes maanden, die eventueel elke zes maanden kan worden verlengd. »
Art. 6
Artikel 64 van dezelfde wet, gewijzigd bij de wetten van 14 juli 1987 en 15 juli 1996, wordt aangevuld met een 9º, luidende :
« 9º de beslissing waarbij regularisatie van het verblijf op grond van de maatregelen ingesteld in artikel 9, § 1, derde lid, en 10, 5º, wordt geweigerd. »
Art. 7
Dezelfde wet wordt aangevuld met een artikel 96 luidende :
« Art. 96. § 1. Met toepassing van artikel 10, eerste lid, 1º, wordt van rechtswege toegelaten tot een verblijf van meer dan drie maanden in het Rijk de vreemdeling die voor 1 oktober 1998 ononderbroken in België verbleven heeft voor een periode van vijf jaar of meer.
Voor vreemdelingen die in België mochten verblijven voor de duur van hun studies, geldt dezelfde voorwaarde : een verblijfsduur van vijf jaar, te berekenen vanaf het ogenblik waarop hun recht op wettelijk verblijf als student een einde nam.
Bij de berekening van de termijn worden de periodes van legaal en illegaal verblijf meegeteld, ongeacht de eventuele kennisgeving van een bevel het grondgebied te verlaten tijdens deze periodes.
§ 2. Er wordt een commissie van regularisatie opgericht die belast is met het registreren van de regularisatie-aanvragen, die nagaat of wel degelijk sprake is van een verblijf op Belgisch grondgebied en die de verblijfsvergunning afgeeft.
De commissie van regularisatie richt een speciaal bureau op waar de regularisatie-aanvragen moeten worden ingediend binnen een termijn van zes maanden vanaf de datum die de commissie bepaalt.
Om procedureredenen moet de vreemdeling zijn woonplaats kiezen in België en moet elke wijziging van woonplaats bij aangetekende brief worden meegedeeld aan de commissie van regularisatie. »
Art. 8
Artikel 57, § 2, van de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, gewijzigd bij de wet van 15 juli 1996, wordt vervangen door volgende bepaling :
« § 2. In afwijking van § 1, kan het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn aan de vreemdeling die niet gemachtigd is in het Rijk te verblijven en aan wie een definitief bevel om het land te verlaten betekend is, enkel de hulp toekennen die strikt noodzakelijk is om het land te verlaten.
In dit geval bestaat de maatschappelijke dienstverlening erin dat men zorgt voor een voldoende levensstandaard voor de persoon zelf en zijn gezin, wat betekent dat er voldoende voeding, kleding en huisvesting moeten zijn en dat deze personen toegang moeten krijgen tot de gezondheidszorg. De maatschappelijke dienstverlening houdt op wanneer de persoon definitief het grondgebied heeft verlaten. »
| Eddy BOUTMANS. Pierre JONCKHEER. Vera DUA. José DARAS. Martine DARDENNE. |
(1) Het betreft hier een jonge Turk met een zwaar gerechtelijk verleden die door Duitsland werd uitgewezen, ook al was hij in dat land geboren en had hij er altijd gewoond. Op veertienjarige leeftijd werd hij weggestuurd maar niet alleen hij. Ook zijn ouders werden uitgewezen, omdat het Duitse gerecht, naar eigen zeggen, wou voorkomen dat het gezin uiteen zou vallen.
(2) Semira Adamu, een twintigjarige Nigeriaanse, viel op 22 september 1998 aan boord van een Sabena-vliegtuig in een coma, toen 11 rijkswachters haar voor de zesde maal het land trachtten uit te zetten, met gebruikmaking van wat men de « techniek van het kussentje » pleegt te noemen. Enkele uren later overleed Semira. Om de precieze oorzaak van haar dood te achterhalen, werd een gerechtelijk onderzoek ingesteld. Van de aanvang af kan evenwel worden gesteld dat het hier niet om een misstap gaat, maar om een te voorzien gevolg van een uitzettingsbeleid waarmee louter statistische en steeds strengere doelstellingen worden nagestreefd. Dat blijkt met name uit de nota die de heer Johan Vande Lanotte op 4 december 1995 aan de Ministerraad heeft voorgelegd. Op bladzijde 7 staat het volgende te lezen : « Die maatregelen zullen leiden tot een gevoelige stijging van het aantal verwijderingen en vertrekken (met de steun van de IOM) : in 1994 bedroeg het totale aantal 4 849; voor 1995 wordt een stijging tot 6 100 verwacht, voor 1996 tot 9 000, voor 1997 tot 12 000 en voor 1998 tot 15 000. » Voorts lezen we op bladzijde 73 van Kamerstuk nr. 131/5-95/96, dat het aantal gedwongen verwijderingen de voorbije jaren voortdurend is gestegen, namelijk van 214 verwijderingen (+ 185 terugleidingen naar de grens) in 1990 tot 2 650 verwijderingen (+ 311 terugleidingen) in 1994. Bij dit aantal verplichte verwijderingen kunnen het aantal (vrijwillige) vertrekken met de steun van de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) worden geteld : 1 888 voor 1994. Dit betekent dat er voor 1994 onder dwang of met steun van de Belgische Staat in het totaal 4 849 personen vertrokken zijn. Het is de bedoeling dit aantal de komende jaren te doen stijgen tot 7 200 in 1995, 10 800 in 1996 en 15 000 in 1997. De cijfers zullen maandelijks worden geëvalueerd.
(3) Denkgroep over de aanpak van migratiestromen in het grote Europa, Vers une stratégie de gestion des flux migratoires, Eindverslag (John Salt), Raad van Europa, Straatsburg, 2 maart 1998, 28 blz.
(4) Zie het 17de verslag van SOPEMI, Parijs, juni 1990.
(5) Bron : interview met de heer Johan Vande Lanotte in La Libre Belgique op 7 februari 1996 : « si nous voulons être crédibles et si nous mettons les moyens nécessaires, nous devrions arriver à 15 000 expulsions d'ici trois ou quatre ans... » (Zie ook voetnoot nr. 2, blz. 4).
(6) De Coordination européenne pour le droit de l'étranger à vivre en famille groepeert verenigingen die opkomen voor de rechten van de vreemdelingen, naast verenigingen ter verdediging van gezinsbelangen in zes landen van de Europese Unie : Italië, Frankrijk, België, Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Oostenrijk. Ze heeft haar zetel in Brussel, Belliardstraat, 23a.
(7) Steunpunt mensen zonder papieren, Postbus 11, 1000 Brussel 24.
(8) Renée Dedecker en Lofti Slimane, Immigration clandestine. Mécanismes et logique de dispersion socioprofessionnelle , ULB, OIM review, 1993.
(9) Toespraak tijdens het symposium « Repenser la politique migratoire », op 17 en 18 oktober 1996.
(10) Zo werden in 1956 duizenden Hongaren in België opgevangen; zij hoefden daarvoor zelfs geen individuele asielaanvraag in te dienen : zij werden op collectieve basis erkend.
(11) Er zij op gewezen dat de Conventie van de OAE (1969) wél rekening houdt met dergelijke verschijnselen : zij breidt het begrip « vluchteling » uit tot « iedere persoon die zijn land ontvlucht als gevolg van een aanval, van een vreemde bezetting, van buitenlandse overheersing of van gebeurtenissen die de openbare orde ernstig verstoren ».
(12) Martens, Paul, « L'insertion des droits économiques, sociaux et culturels dans la Constitution », Revue belge de Droit constitutionnel , 1995, blz. 18 e.v.
(13) Arbeidsrechtbank, 12 maart 1997, JJD, nr. 166, 1997, blz. 282.