(Vervolg-Suite)

PROJET DE LOI RELATIVE À LA RESTITUTION DE BIENS CULTURELS AYANT QUITTÉ ILLICITEMENT LE TERRITOIRE DE CERTAINS ÉTATS ÉTRANGERS

Discussion générale

WETSONTWERP BETREFFENDE DE TERUGGAVE VAN CULTUURGOEDEREN DIE OP ONRECHTMATIGE WIJZE BUITEN HET GRONDGEBIED VAN BEPAALDE BUITENLANDSE STATEN ZIJN GEBRACHT

Algemene beraadslaging

M. le Président. ­ Nous abordons l'examen du projet de loi relative à la restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire de certains États étrangers.

Wij vatten de bespreking aan van het wetsontwerp betreffende de teruggave van cultuurgoederen die op onrechtmatige wijze buiten het grondgebied van bepaalde buitenlandse Staten zijn gebracht.

La discussion générale est ouverte.

De algemene beraadslaging is geopend.

Het woord is aan de rapporteur.

Mevrouw Merchiers (SP), rapporteur. ­ Mijnheer de Voorzitter, de commissie voor de Justitie heeft het wetsontwerp betreffende de teruggave van cultuurgoederen die op onrechtmatige wijze buiten het grondgebied van bepaalde buitenlandse Staten zijn gebracht, besproken. Dit wetsontwerp werd geëvoceerd op verzoek van een groot aantal senatoren.

In zijn inleidende uiteenzetting verklaart de minister dat het ontwerp de omzetting is van een EG-richtlijn die regels voorschrijft inzake de teruggave van cultuurgoederen die op onrechtmatige wijze een andere lidstaat hebben verlaten. Per lidstaat wordt een centrale autoriteit aangewezen. Deze is bevoegd om de goederen op te sporen. Voor België is dit het ministerie van Justitie. Om de teruggave van cultuurgoederen te kunnen vorderen, wordt een procedure ingesteld bij de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel. Aan de bezitter te goeder trouw kan een schadevergoeding worden toegekend.

Het wetsontwerp werd, ondanks het advies van de Raad van State, voorgelegd aan de Parlementaire Overlegcommissie die besloot dat de tekst een aangelegenheid regelt zoals bedoeld in artikel 78 van de Grondwet. Aldus moest de Senaat het ontwerp evoceren. De commissie heeft vier vergaderingen gewijd aan de bespreking van het ontwerp. Na een eerste bespreking van de artikelen stelde de commissie vast dat het ontwerp « wettechnisch » zwak was en dat het volledig diende te worden herschreven. Nadat verscheidene leden een eerste reeks amendementen hadden ingediend, werden er voor de duidelijkheid synthese-amendementen opgesteld. In artikel 2 wordt een duidelijke definitie gegeven van de belangrijkste begrippen.

Over het begrip « goederen van kerkelijke instellingen » werd uitvoerig gedebatteerd. Het begrip werd verruimd tot « godsdienstige instellingen » en, conform artikel 181 van de Grondwet dat de vrijzinnigheid erkent in België, werd deze omschrijving ook tot deze niet-confessionele verenigingen uitgebreid. De Europese regelgeving had hiermee geen rekening gehouden, maar de Belgische wetgever kan de bescherming ruimer stellen dan de richtlijn voorschrijft. Het desbetreffende artikel wordt, op één onthouding na, eenparig goedgekeurd.

Bij de bespreking van artikel 3 wordt bepaald dat er overleg zal moeten worden gepleegd met de Gemeenschappen en de Gewesten om het begrip « openbare collecties » te definiëren. Voorts wordt in dit artikel omschreven wanneer een goed onrechtmatig buiten het grondgebied is gebracht.

De taak van de centrale autoriteit inzake opsporing, kennisgeving, materiële bewaring en teruggave wordt omschreven in artikel 4. Artikel 5 bepaalt dat de Belgische politiediensten, in opdracht van de minister van Justitie en overeenkomstig de bestaande wettelijke regeling, een onderzoek kunnen uitvoeren, waaronder ook een huiszoeking. Artikel 6 bepaalt dat de beslagrechter de nodige maatregelen treft om een teruggevonden goed te beveiligen. De artikelen 7 en 8 hebben betrekking op de verzoeksprocedure voor de Brusselse rechtbank van eerste aanleg. Artikel 9 bepaalt dat de vordering verjaart één jaar nadat de verzoekende Staat het cultuurgoed heeft teruggevonden. In artikel 10 wordt de schadevergoeding geregeld van de bezitter te goeder trouw. Deze schadevergoeding moet door de verzoekende Staat bij de teruggave worden uitgekeerd. Ook de andere kosten zijn ten laste van de verzoekende Staat, zoals bepaald in artikel 11. De geamendeerde artikelen 2 tot en met 11 worden na bespreking eenparig goedgekeurd. Het geheel van het geamendeerde wetsontwerp wordt eenparig aangenomen door de aanwezige leden. Ik wens de secretaris van de commissie te danken voor de hulp bij het opstellen van dit verslag.

De Voorzitter. ­ Het woord is aan de heer Erdman.

De heer Erdman (SP). ­ Mijnheer de Voorzitter, in de eerste plaats feliciteer ik mevrouw Merchiers met haar verslag, dat de besprekingen in de commissie zeer duidelijk weergeeft.

Ik wil bij deze gelegenheid onderstrepen dat voor het eerst van een geslaagde evocatieprocedure kan worden gesproken. Tegelijkertijd waarschuw ik echter voor eventuele frustraties die zouden zijn ingegeven door het feit dat de Senaat in het kader van de evocatieprocedure zijn wetgevende rol effectief vervult en dus overgaat tot het herschrijven van teksten en tot het amenderen van artikelen. Hopelijk leiden deze frustraties niet tot antagonismen, en gaan sommigen niet beweren dat de weldoordachte amenderingen van de Senaat niet noodzakelijk of zelfs overbodig waren, of sterker nog een blijk zijn van machtsmisbruik of machtsvertoon van de Senaat.

Ik ben ervan overtuigd dat deze evocatieprocedure uitsluitend tot doel had de teksten na een grondige analyse te verbeteren. Ik wijs er tevens op dat niet om politieke redenen tot evocatie is overgegaan. Er was trouwens geen enkel politiek motief. Het onderwerp van het ontwerp leende zich daar overigens niet toe. Over de evocatie is pas beslist na een analyse van de tekst en na het opstellen van een reeks amendementen waarover vooraf door verschillende collega's in consensus een beslissing was genomen.

Volgens de minister van Justitie moest in navolging van een advies van de Raad van State ­ waarvoor ik alle eerbied heb ­ geopteerd worden voor een letterlijke omzetting van de richtlijn die aan de basis van dit ontwerp ligt.

Ik heb mij de moeite getroost enkele teksten op te sporen om na te gaan in hoeverre deze stelling kan worden gevolgd, al voeg ik er onmiddellijk aan toe dat deze stelling door de commissie werd verworpen op het ogenblik dat de oorspronkelijke tekst werd geamendeerd. Het is in verband met deze procedure overbodig te wijzen op het democratisch deficit in Europa, een probleem dat hopelijk aan bod zal komen in de Intergouvernementele Conferentie. Vandaag gaat het in de eerste plaats over de definitie van het begrip richtlijn en over de directe uitwerking ervan in het nationale recht van elke lidstaat.

Ik verwijs hierbij naar de definities die in het verdrag zelf zijn opgenomen. Artikel 189, derde lid, van het verdrag bepaalt duidelijk dat « een richtlijn verbindend is ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is. Aan de nationale instanties wordt echter de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen ».

De verwarring die is ontstaan, heeft wellicht te maken met artikel 189, tweede lid, van het verdrag dat bepaalt : « De verordening heeft een algemene strekking. Zij is verbindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat. » Deze bepalingen kunnen voor problemen zorgen wanneer de richtlijn moet worden omgezet in de nationale wetgeving.

De richtlijn is niet uitsluitend van kracht in de communautaire rechtsorde, maar reeds vanaf haar aanvaarding dringt zij door tot de nationale rechtsorde. De incorporatie van de richtlijn in de interne lidstatelijke rechtsorde brengt echter niet haar algehele en onmiddellijke inroepbaarheid teweeg. Dit werd trouwens door het Hof van justitie reeds aanvaard. Waar het Francovich arrest de inroepbaarheid van de richtlijn als normeringsinstrument heeft bevestigd, begrenst het hof deze verruimde inroepbaarheid tot de richtlijnen die « rechten toekennen aan rechtsonderhorigen waarvan de inhoud op grond van de richtlijnbepalingen kan worden vastgesteld ».

Bij de analyse van de draagwijdte van deze richtlijnen schrijft de heer Lenaerts het volgende : « De uitvoeringsverplichting van de lidstaten is een resultaatsverbintenis waarbij zij zelf de middelen kiezen om het door de Unie gewilde resultaat te bereiken. Het gaat om een vorm van `executive federalism' waarbij de deelentiteiten uitvoeringsagenten worden van de op centraal niveau gemaakte beleidskeuzen. »

Verder citeer ik professor Vande Lanotte, die door de minister waarschijnlijk niet tegengesproken zal worden : « Aan de nationale instanties wordt de vrijheid gelaten om de vorm en de middelen te kiezen om de richtlijn in de interne rechtsorde te incorporeren. Een richtlijn dient dus eerst in een wet omgezet te worden, vooraleer er rechtsgevolgen aan verbonden kunnen worden. Door de internationalisering komt steeds meer de situatie naar voor waarbij de wetgever b.v. de Europese richtlijn quasi in haar geheel overneemt, zonder enige wijziging. »

Het laatste citaat komt uit het, naar mijn oordeel fundamentele, boek van Kapteyn en Verloren Van Themaat : « This brief definition of the nature and effect of this legal instrument raises questions which have given rise to differences of opinion in legal writings and which have received, so far, only signpost answers from the Court of Justice. It can hardly be denied that a limitation of competence of the Community Institutions is implied, bearing in mind that a directive is less far-reaching than a regulation » ­ een verordening ­ « or a decision » , een beschikking.

Hiermee tracht ik aan te tonen dat de Senaatscommissie het, naar mijn gevoel, bij het rechte eind had, wanneer zij heeft getracht door amendering los te komen van wat nogal eens het Europese « charabia » wordt genoemd. Dat zijn teksten die noch legistiek vertaalbaar noch verstaanbaar zijn voor diegenen die mogelijkerwijs geconfronteerd worden met deze bepalingen. Door de inspanningen, van onder meer de voorzitter van de commissie, werden teksten herschreven en herschikt, zodat ze verklaarbaar werden. Er werd gepoogd om deze teksten in te kaderen in de legistieke, bestaande procedure in onze binnenlandse rechtsorde.

Ik beken dat ik mij, na vele discussies, noodgedwongen heb neergelegd bij een beslissing van de commissie en een van mijn amendementen heb ingetrokken. Ik heb er nog steeds wroeging over omdat we met betrekking tot de beslagprocedure en de sekwesterprocedure, afwijkend van wat in het Gerechtelijk Wetboek staat, een nieuwe soort procedure hebben ingebouwd, alhoewel ze beperkt is voor de cultuurgoederen en ze alleen ten behoeve is van buitenlandse geïnteresseerden, Staten of eigenaars van deze cultuurgoederen. Het zou nuttig zijn geweest om bij de omzetting van de richtlijn in de Belgische rechtsorde binnen het kader van de legistieke, gekende structuren te zijn gebleven.

Aldus kunnen we blijven beantwoorden aan de doelstelling, namelijk het doel te bereiken dat de richtlijn beoogde, maar de vorm te kiezen die in onze Belgische rechtsorde past.

Ik wilde dit even onderstrepen opdat de minister aan zijn administratie, zijn medewerkers en eventuele andere bevoegden deze boodschap zou doorgeven met het oog op de toekomst. Dan zou het niet meer nodig zijn dat de Senaat, die volgens de nieuwe Grondwet ten aanzien van de bevolking moet zorgen voor bevattelijke wetteksten, telkens opnieuw moet optreden voor verordeningen die letterlijk worden vertaald in een Nederlands dat nog schabouwelijker is dan het Frans of het Engels waarin het uiteindelijke resultaat van de onderhandelingen op Europees vlak was gesteld.

De Voorzitter. ­ Het woord is aan minister De Clerck.

De heer De Clerck, minister van Justitie. ­ Mijnheer de Voorzitter, allereerst dank ik de rapporteur voor het zeer behoorlijke werk dat verricht is en dank ik ook de leden van de commissie voor de Justitie, haar voorzitter en de heer Erdman voor de vele inspanningen die zij hebben gedaan en de vele amendementen die werden voorgelegd. Ik zal zeer kort zijn want u denk niet dat het hier de juiste plaats is om op het ontwerp zelf diep in te gaan. Ik meen dat die uitgebreid aan bod is kunnen komen in de commissie.

Ditmaal is voor het eerst de evocatieprocedure correct gebruikt en uiteraard gaat dit ontwerp nu naar de Kamer. Ik begrijp goed dat de heer Erdman zeer zalvende woorden heeft gesproken met het oog op het bekomen van enige goodwill bij de Kamer, opdat de bespreking aldaar op een rustige manier en in een positieve sfeer kan worden verder gezet. Ik zal de discussie daar volgen en de zaak verdedigen zoals ze hier is voorgebracht.

De heer Erdman heeft ten gronde gelijk als hij zegt dat bij de omzetting van de richtlijnen het resultaat telt en niet de vorm. Hij heeft eveneens gelijk als hij vindt dat we ons moeten hoeden voor extreem letterlijke en vormelijke nabootsing. Toch wil ik ook zeggen dat het dikwijls veel eenvoudiger is om de bestaande Europese terminologie te gebruiken en deze letterlijk over te nemen. Ik vermoed dat ook naderhand nog problemen zullen voortvloeien uit het relatief vrij vertalen van deze teksten want de semantiek, de leer van de juiste betekenis van de woorden, heeft vooral op juridisch vlak soms belangrijke consequenties.

De ministers van Justitie worden aldus vaak geconfronteerd met verschillende begrippen, definities en omschrijvingen. Het tot stand komen van gemeenschappelijke definities zou heel nuttig kunnen zijn voor het vlot toepassen van procedures op Europees niveau.

Ik beweer niet dat dit een cruciaal probleem is, maar het vereist wel onze aandacht. Er moet een evenwicht worden gezocht tussen het uiteindelijk correcte resultaat en het streven naar gemeenschappelijke Europese terminologie.

Het jongste voorbeeld is de discussie over « onwettige vereniging » en « conspiracy ». In de verschillende landen van Europa zijn deze begrippen wel aan elkaar verwant, maar ze worden in elk land verschillend geïnterpreteerd. Europese gemeenschappelijke actie en gemeenschappelijk accuraat optreden worden vaak onmogelijk gemaakt door die verschillende interpretatie, waardoor in elk land een ander accent wordt gelegd.

Ik ben het dus met de spreker eens, maar ik vraag omzichtigheid en ik wijs op de noodzaak van eenvormige Europese begrippen en definities, die een meer accurate aanpak en acties, zoals bijvoorbeeld van de uitleveringsproblematiek, moeten toelaten.

Dit is mijn enige bedenking. Voor het overige dank ik de commissieleden voor de goede samenwerking en feliciteer ik de rapporteur voor haar uitstekend verslag. (Applaus.)

De Voorzitter. ­ Het woord is aan de heer Anciaux.

De heer Anciaux (VU). ­ Mijnheer de Voorzitter, het is een hele eer aanwezig te mogen zijn in een vergadering waar zulke eminente juristen op een hoog peil met elkaar kunnen discussiëren.

De Voorzitter. ­ Daar niemand meer het woord vraagt in de algemene beraadslaging verklaar ik ze voor gesloten.

Plus personne ne demandant la parole dans la discussion générale, je la déclare close.

Il sera procédé ultérieurement au vote sur l'ensemble du projet de loi.

Wij stemmen later over het wetsontwerp in zijn geheel.

Wij zetten onze werkzaamheden voort vanmiddag om 14 uur.

Nous poursuivrons nos travaux cet après-midi à 14 heures.

De vergadering is gesloten.

La séance est levée.

(De vergadering wordt gesloten om 11 h 45 m.)

(La séance est levée à 11 h 45 m.)