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16 JUILLET 1997
Procédure d'évocation
Un sénateur déclare que la raison fondamentale d'évoquer le projet de loi à l'examen est de juguler les effets pervers de la procédure d'évocation.
Normalement, le délai d'évocation expire le 14 juillet 1997. La Commission de concertation parlementaire a toutefois décidé de suspendre tous les délais entre le 12 juillet et le 5 octobre 1997. Le projet en question ne pourrait, par conséquent, en aucun cas devenir définitif avant le 5 octobre 1997. Le ministre de la Politique scientifique serait, dès lors, contraint, théoriquement, de licencier une centaine de chercheurs.
Afin d'éviter une situation d'illégalité et de prévenir des conflits avec la Cour des comptes au sujet des budgets dont il est question dans le projet, le groupe que l'orateur représente a décidé d'évoquer celui-ci. Normalement, la procédure d'évocation devrait aboutir immédiatement à une décision de non-amendement.
Un membre se dit opposé à une telle pratique.
L'orateur précédent déclare que son groupe renoncera, pour la raison précitée, à déposer des amendements.
Un autre commissaire souligne qu'il a plaidé au sein de son groupe pour ne pas évoquer ce projet et son groupe ne l'a d'ailleurs pas fait. L'opposition ne souhaitait donc aucunement évoquer ce texte, ni y apporter d'amendement.
Le membre trouve que si d'autres groupes évoquent un projet sans déposer des amendements pour répondre aux prétendus effets pervers de la procédure d'évocation, cela constitue en soi un comportement pervers. Comme les chercheurs concernés sont dans l'incertitude depuis le 1er janvier 1997, ils pourraient parfaitement rester dans l'incertitude jusqu'à la date finale du délai d'évocation.
L'intervenant trouve donc plus que surprenant que d'autres groupes évoquent ce projet pour n'y donner par après aucune suite concrète sous forme d'amendement.
Un autre membre dit partager le point de vue de l'orateur précédent. La procédure d'évocation est utilisée ici à mauvais escient, parce que le Gouvernement a été négligent pour ce qui est du dépôt du projet. En effet, il ne l'a déposé à la Chambre des représentants que le 30 avril 1997, alors qu'il était déjà établi que la loi qui en serait issue allait devoir entrer en vigueur le 1er janvier 1997.
En raison de cette négligence, l'on foule aux pieds les règles de la procédure d'évocation pour arriver à limiter quelque peu le retard. L'orateur s'interroge sur le sens d'une telle pratique, d'autant plus que l'examen du projet a de toute façon déjà pris du retard. Il n'y a, en effet, guère de différence entre un retard de sept mois et un retard de dix mois.
Le commissaire estime qu'il faut veiller, pour ce qui est du fonctionnement du Sénat, à ce que le respect des règles de procédure prime le souci de ramener de dix à sept mois, en contournant ces règles, un retard dû à la négligence du Gouvernement. L'orateur se demande si ceux qui ont décidé d'évoquer le présent projet sont conscients de ce qu'ils font.
Le sénateur craint qu'une telle façon d'agir menace la survie même du Sénat. En effet, il ne s'agit pas d'un cas isolé. Le groupe que l'intervenant représente n'a pas non plus l'intention de déposer des amendements au projet à l'examen.
Un autre membre souligne qu'au cours de quelques jours, le Gouvernement, à trois reprises, a raté la possibilité, dont il dispose au moment où il dépose un projet de loi à la Chambre, de demander un délai d'évocation raccourci s'il tient vraiment à l'adoption rapide d'un projet.
Le ministre comprend que l'on puisse à la fois s'étonner et s'inquiéter de la procédure suivie. Toutefois, en ce qui concerne ce projet de loi, le Gouvernement avait décidé initialement que les mesures qu'il contient, notamment la prorogation du mandat de cent chercheurs et l'engagement de cent chercheurs supplémentaires, se feraient dans le cadre de la loi-programme. Comme l'élaboration de celle-ci a traîné, pour des raisons qui sont étrangères au ministre, celui-ci a estimé que, la mesure étant positive pour la recherche scientifique dans notre pays, il appartenait au ministre de déposer un projet de loi distinct de la loi-programme de manière à ce que les cent premiers chercheurs puissent être prorogés à partir du 1er octobre 1997 et que les cent chercheurs supplémentaires puissent être engagés, comme les recteurs d'université le demandent, le 1er octobre 1997, date coïncidant avec le début de l'année académique.
Si le projet de loi ne peut pas être voté, fatalement l'arrêté d'exécution ne pourra pas être pris et les cent premiers chercheurs dont le premier mandat se termine le 30 septembre 1997 ne le verraient pas prorogé. Pour la plupart des chercheurs concernés, il s'agit de doctorants, c'est-à-dire de jeunes chercheurs qui ont entrepris la rédaction d'une thèse de doctorat de troisième cycle. Il serait tout à fait perturbant pour eux d'être contraints à interrompre leurs travaux de recherche pendant plusieurs semaines sinon plusieurs mois, avec toute l'incertitude que cela représente.
C'est aussi perturbant, par ailleurs, pour les universités qui doivent engager des chercheurs pour le 1er octobre 1997 afin de constituer leurs équipes de recherche.
Ce sont les seules raisons pour lesquelles le ministre se permet, tout en comprenant les problèmes de procédure et les questions de principe que cela pose, d'insister pour qu'il n'y ait pas de césure dans la poursuite des mandats des cent premiers chercheurs et pour que les cent chercheurs supplémentaires puissent aussi être engagés au début de l'année académique prochaine.
Un membre déclare que, sur le fond, l'opposition ne fera pas de problèmes. Seulement, avec les techniques qui sont actuellement mises en oeuvre, le droit d'évocation devient tout simplement une caricature parce que le Gouvernement ne voit pas, au moment du dépôt d'un projet de loi à la Chambre, quelles sont les contraintes de temps qui s'imposent à lui.
C'est le rôle des sénateurs de veiller à ce que ce droit d'évocation ne soit pas complètement détourné de sa finalité réelle qui est d'améliorer des textes transmis par la Chambre des représentants.
Un autre commissaire comprend les arguments de fond avancés par le ministre. Mais en fin de compte la question n'est pas là. Le problème, c'est la négligence excessive du Gouvernement. L'année passée déjà, cette législation n'avait été approuvée pour 1996 que le 26 juillet 1996. À cette époque, le Gouvernement savait déjà que ces dispositions devraient être prolongées pour 1997. Pourquoi n'a-t-on pas, à ce moment-là déjà, déposé un projet en vue de la prorogation pour 1997 ? Ainsi, la législation aurait pu être approuvée avant le 1er janvier 1997. On peut déjà, en outre, imaginer que ce programme sera prorogé pour 1998. Pourquoi dès lors ne pas prévoir, dans le présent projet, cette prorogation pour 1998 ? L'approbation pourrait ainsi se faire à temps. Cette négligence dans le chef du Gouvernement est exaspérante et constitue, de surcroît, un prétexte pour remettre sérieusement en question la procédure d'évocation et, partant, l'existence même du Sénat.
Un autre commissaire indique que le ministre a déjà répondu indirectement à la question de savoir pourquoi ce projet a été déposé avec retard. Les dispositions du projet constituent au fond un extrait d'une loi-programme. Celle-ci ne portant que sur une seule année, l'on comprend que ce qui est aujourd'hui distrait de cette loi-programme, ne porte que sur l'année 1997. Si le projet était spécifique au Ministère de la Politique scientifique, le ministre aurait pu faire une programmation de cinq ans.
L'intervenant précédent estime que c'est là une preuve de la manière dont on abuse des lois-programmes. On veut aussi s'en servir pour régler des questions qui portent sur plus d'un an et pour lesquelles il faut, par conséquent, chaque année, voter systématiquement une nouvelle loi. Il est clair que la recherche scientifique est suffisamment importante pour que l'on cesse d'utiliser des méthodes aussi contestables et que l'on définisse une vision à long terme ainsi que la législation ad hoc .
Un autre commissaire fait valoir que son groupe a fait appel à l'évocation pour permettre le vote urgent de ce projet de loi pour les raisons que le ministre a développées. Cela s'est fait sans satisfaction puisque son groupe est bien d'accord pour dire que cette démarche ne correspond pas à l'esprit de la procédure d'évocation. Cette façon de procéder ne peut être qu'exceptionnelle et le membre invite le Gouvernement dans son ensemble à être attentif à demander en temps utile des délais d'urgence quand il y a nécessité.
Un autre membre réplique qu'il ne s'agit plus ici d'une exception. Celles-ci ne cessent de s'accumuler pour devenir la règle générale, ce qu'il faut dénoncer.
1. Le projet de loi qui a été adopté par la Chambre le 26 juin dernier et que le ministre a l'honneur de présenter aujourd'hui constitue une nouvelle mesure d'encouragement à la recherche scientifique dans les établissements publics de recherche.
Il a pour objectif de permettre l'engagement de cent chercheurs supplémentaires au bénéfice des établissements d'enseignement universitaire et des établissements scientifiques fédéraux.
Le coût de ces engagements sera pris en charge par l'État fédéral dans le cadre d'un mécanisme de subventions.
2. Ce projet vise, en fait, à mettre en oeuvre une des mesures prévues dans le plan pluriannuel pour l'emploi adopté par le Gouvernement en octobre 1995 et relative à la création de cent emplois de chercheurs supplémentaires.
Cette mesure a fait l'objet antérieurement de dispositions législatives qu'il convient de rappeler ici :
a) La loi du 20 décembre 1995 portant dispositions sociales a modifié la loi du 21 décembre 1994 (portant dispositions sociales et diverses) en introduisant le principe d'un tel subventionnement dans le cadre du financement alternatif de la sécurité sociale.
b) Ce texte a été complété par la loi du 26 avril 1996 portant dispositions sociales, qui confiait au Roi le soin de fixer les conditions d'octroi de telles subventions, avec faculté pour Lui de charger le ministre compétent d'octroyer celles-ci.
c) En application de ces dispositions législatives, l'arrêté royal du 15 mai 1996 fixant les modalités d'engagement de chercheurs supplémentaires dans le cadre du plan pluriannuel pour l'emploi a permis l'exécution de cette mesure.
d) Cependant, la loi du 26 juillet 1996 portant modernisation de la sécurité sociale et assurant la viabilité des régimes légaux de pensions a profondément revu le mécanisme de financement alternatif de la sécurité sociale. Un des effets de cette révision fut la suppression de toute référence au mécanisme de financement de cette mesure d'encouragement à la recherche scientifique.
Dans les faits, le dispositif cessait donc d'avoir des effets au-delà du 31 décembre dernier.
3. Il importait dès lors de créer une nouvelle base légale permettant d'assurer la poursuite de cette mesure.
Tel est l'objet du présent projet de loi.
4. Avant de passer au commentaire des articles qui le composent, qu'il soit permis au ministre de préciser que les crédits ad hoc ont été inscrits dans le budget fédéral pour l'exercice 1997. Les crédits d'engagement prévus portent sur 286 millions de francs. Une telle somme doit permettre à la fois de prolonger les contrats des cent chercheurs engagés en 1996 et de créer cent nouveaux emplois de chercheurs en 1997.
5. L'article 2 du projet définit les bénéficiaires de la mesure.
En l'espèce, il s'agit, d'une part, des établissements d'enseignement universitaire, d'autre part, des établissements scientifiques fédéraux. Ces derniers ont été définis dans l'arrêté royal du 30 octobre 1996 désignant les établissements scientifiques et culturels fédéraux.
Par ailleurs, pour satisfaire à la remarque du Conseil d'État, le deuxième paragraphe de cet article précise que les programmes de recherche auxquels ces chercheurs seront affectés devront explicitement relever des compétences fédérales telles que reprises à l'article 6bis, § 2, de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980.
6. L'article 3 confie au Roi, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, la compétence pour préciser la notion de chercheur supplémentaire. Il s'agit en effet de veiller à ce que la mesure ait bien pour effet d'augmenter le potentiel de recherche des institutions bénéficiaires.
Toutefois, certains programmes d'impulsion à la recherche antérieurs à l'entrée en vigueur de l'arrêté royal visé à l'article 3, § 1er , pourront ne pas être pris en compte dans l'évaluation du caractère supplémentaire des emplois concernés par le présent projet. C'est la raison pour laquelle compétence est laissée au Roi de définir quels sont ceux parmi ces programmes d'impulsion dont il n'y aurait pas lieu de tenir compte.
Au besoin, le Roi établira également la liste des établissements d'enseignement universitaire visés à l'article 2.
7. Ainsi qu'il en allait dans le cadre du mécanisme antérieur, le Roi disposera, aux termes de l'article 4, de la compétence pour fixer les conditions d'octroi desdites subventions avec possibilité pour lui de charger le ministre qui a la Politique scientifique dans ses attributions d'octroyer les subventions.
8. Afin d'assurer la continuité de cette mesure, il est proposé que la présente loi puisse produire ses effets au 1er janvier de la présente année civile.
Un membre attire l'attention de la commission sur une discordance à l'avant-dernier alinéa de la page 5 du rapport de la Chambre (doc. Chambre, nº 1022/3 1996-1997).
Tandis que le texte français mentionne qu'un établissement souhaite recruter deux chercheurs d'ici le 1er janvier 1997, ce qui donne l'impression que la discussion a eu lieu à l'automne 1996, le texte néerlandais stipule que cet établissement souhaite recruter deux chercheurs pour le 1er juillet 1997.
Le même commissaire demande où sont occupés les cent premiers chercheurs et où iront les cent nouveaux. Le ministre pourrait-il donner une indication sur l'endroit de leur occupation, sur les disciplines et sur les activités auxquelles ces chercheurs se consacreront ?
Le membre estime par ailleurs que la recherche scientifique ainsi que les travaux publics ont été les principales victimes de l'économie budgétaire dans notre pays.
Le ministre déclare que les chercheurs iront pour 90 % aux universités qui organisent un enseignement de premier et de deuxième cycle et pour 10 % aux établissements scientifiques fédéraux dont la liste a été annexée à l'arrêté royal du 15 mai 1996 (Moniteur belge du 29 mai 1996) (voir annexe 1).
Ce n'est pas le ministre qui décide de l'engagement des chercheurs sur la base de propositions qui lui seraient faites par les universités. Pour garantir la liberté académique, le Gouvernement a estimé indiqué de confier à deux opérateurs la mission de choisir les programmes de recherche sur la base de propositions des universités et de sélectionner les candidatures aux postes de chercheur. Du côté francophone, il s'agit du Fonds national de la recherche scientifique (F.N.R.S.) et, du côté néerlandophone, du « Nationaal Fonds voor Wetenschappelijk Onderzoek (N.F.W.O.) ».
Jusqu'à présent, le Gouvernement et les universités n'ont eu qu'à se louer de la manière dont le choix des chercheurs s'effectue dans le mesure où il s'agit des candidats retenus par les commissions de classement des deux instances précitées.
Et le ministre d'ajouter qu'il y a uniquement une répartition entre sciences humaines et sciences appliquées. Le Gouvernement cherche à ce que les projets de recherche sélectionnés s'inscrivent dans le cadre des compétences fédérales en matière de politique scientifique.
Un commissaire rappelle que, dans la loi spéciale du 8 août 1980, les dispositions sur la recherche scientifique constituent une des parties les moins précises. Au fond, la recherche fait partie des compétences attribuées à chacune des autorités fédérale, régionales ou communautaires. La recherche scientifique est définie dans le sillage des autres compétences (voir article 6bis , § 2, de la loi spéciale du 8 août 1980) (voir annexe 2).
Le ministre fait remarquer que le Conseil d'État est particulièrement attentif à ce qu'il n'y ait pas empiètement ou débordement de compétence de la part de l'autorité fédérale. Pour l'arrêté royal actuellement en projet, qui sera pris sur la base du projet en délibération, dans le rapport au Roi, il sera spécifié très exactement ce qu'il faut entendre par « programme de recherche ».
Un autre membre remercie le ministre pour l'initiative qui est prise à travers ce projet car le monde politique est confronté à des critiques concernant le manque de moyens attribués à la recherche scientifique dans ce pays, toutes régions confondues. La recherche scientifique est mise en avant pour le développement et le progrès dans tous les secteurs, surtout dans un pays comme la Belgique qui doit compter beaucoup sur sa matière grise pour prendre une avance par rapport à l'étranger.
L'intervenant demande cependant au ministre si le budget retenu est véritablement significatif. Est-ce qu'il permettra réellement de dynamiser la recherche au niveau des différentes universités et établissements scientifiques qui pourront disposer de ces chercheurs scientifiques ? Cela ne restera-t-il pas une disposition purement symbolique ?
Un autre commissaire souhaite savoir si, d'un point de vue quantitatif les deux cents chercheurs en question ont un poids significatif. Quel est le pourcentage que constituent ces deux cents chercheurs par rapport à la masse des gens qui font de la recherche scientifique dans les établissements en question ? Deuxièmement, dans quels domaines les chercheurs nouvellement engagés seront-ils actifs ? Est-ce qu'il s'agit d'activités nouvelles ou, par contre, s'agit-il de renforcer des équipes existantes ?
Le ministre déclare qu'il est évident que le projet est une mesure modeste parmi d'autres mesures qui sont prises à d'autres niveaux de pouvoir, notamment au niveau des communautés, et qui sont bien plus importantes en termes quantitatifs que celles proposées par l'autorité fédérale. Le Gouvernement flamand par exemple prévoit, à partir de 1996, 2 milliards de francs en plus chaque année pour la recherche scientifique. Ici, il ne s'agit que de 140 à 150 millions de plus pour les trois communautés. La mesure préconisée ici n'est donc qu'une mesure d'appui à des mesures prises sur le plan des communautés.
Le ministre estime que cette différence dans les budgets concernés se justifie par le fait que les communautés, de par la loi, consacrent plus de moyens à la politique scientifique que l'État fédéral, dont la compétence en la matière n'est pas exclusive.
Le ministre souhaite arriver à augmenter les moyens que l'État fédéral consacre à la recherche scientifique dans les secteurs qui sont d'abord de sa compétence (par exemple le CO2 , les changements climatiques, etc.). À côté des moyens que l'autorité fédérale réserve pour l'engagement de chercheurs qui vont compléter des équipes de recherche déjà en place, souvent il y a toute une série d'incitants fiscaux du Gouvernement fédéral qui visent à ce qu'au niveau des entreprises, il y ait davantage d'engagements de chercheurs, notamment en permettant la déductibilité de 400 000 francs par chercheur supplémentaire engagé et, en ce qui concerne les centres de recherche publics, en exonérant complètement des cotisations patronales les établissements publics qui engagent des chercheurs supplémentaires.
De plus, depuis 1995, le ministre fait faire le recensement de l'effet sur la recherche scientifique de ces incitants fiscaux.
Un membre estime que, vu l'urgence extrême invoquée pour ce projet, le ministre dispose certainement déjà du projet d'arrêté à délibérer en Conseil des ministres dont il est question à l'article 3, § 1er . Comment y sont définis les « chercheurs supplémentaires » ? L'intervenant souhaite également que soit jointe au présent rapport la liste des établissements d'enseignement universitaires dont question.
Le ministre fournit les réponses reprises à l'annexe 3.
Le même orateur s'étonne que, pour une disposition normative, on lise au § 2 de l'article 3 que : « Pour déterminer ce qu'il y a lieu d'entendre par chercheur supplémentaire, le Roi peut ne pas tenir compte ... ». Qu'est-ce que cela veut dire et est-il nécessaire de le prévoir explicitement ?
Le ministre répète que le Conseil d'État est de plus en plus attentif à la définition des programmes de recherche financés par l'autorité fédérale, dans la mesure où le Conseil d'État dit que cela doit correspondre parfaitement aux compétences de l'État fédéral. En 1995-1996, le Gouvernement fédéral a décidé de financer des programmes d'appui scientifique, notamment en matière de politique de développement durable.
Le ministre ne voudrait pas que, demain, des besoins d'appui scientifique ne puissent pas être rencontrés. Par exemple, personne ne pouvait prévoir le problème qui a surgi en 1996 avec les enfants disparus et que la justice allait faire appel au ministre de la Politique scientifique pour obtenir plusieurs dizaines de millions de francs permettant l'engagement de chercheurs. Or, si la présente loi doit produire ses effets au 1er janvier 1997, c'est notamment pour permettre l'engagement par l'Institut de criminalistique de ces chercheurs. Si l'arrêté en question était trop contraignant, cette demande ne pourrait être rencontrée.
Le préopinant se demande aussi pourquoi, à l'article 4, deuxième alinéa, l'on ne stipule pas tout simplement « Le ministre de la Politique scientifique est chargé... ».
Le ministre croit que le Conseil d'État a fait observer que ce type de subvention pouvait être décidé par le ministre et/ou le Gouvernement, par arrêté délibéré en Conseil des ministres.
Il faut, d'une part, garantir la liberté académique. Les programmes de recherche ne peuvent être imposés ab initio par le pouvoir. D'autre part, les chercheurs doivent être désignés par une autorité indépendante du ministre.
Un membre fait remarquer que quelques dispositions diffèrent d'après la langue.
Ainsi est-il inutile de parler, à la première phrase de l'article 3, § 1er , du texte néerlandais, de « één besluit » . Mieux vaudrait dire : « een besluit ... beslist » .
Le ministre est d'accord avec la commission pour effectuer une correction de texte technique sur ce point.
Au § 2 de l'article 3, le membre de phrase « programmes d'appui à la recherche scientifique ou à l'engagement de chercheurs » ne correspond pas au texte néerlandais « ondersteuningsprogramma's ten bate van onderzoekers ».
Le ministre déclare que c'est le texte français qui est exact.
Aucun amendement n'a été déposé aux articles.
L'ensemble du projet de loi a été adopté sans aucune modification par 7 voix et 3 abstentions.
Le présent rapport a été approuvé à l'unanimité des 9 membres présents.
| La rapporteuse,
Francy VAN DER WILDT. |
Le président,
Paul HATRY. |
Voir le doc. nº 1-690/3
Cette annexe est uniquement disponible sur support papier.
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1. Définition de l'établissement universitaire : « Universités dispensant au moins un enseignement de premier et de deuxième cycle. »
2. Définition de la notion de chercheur supplémentaire : « Toute personne répondant à l'ensemble des conditions suivantes :
Être porteur d'un titre reconnu de deuxième ou de troisième cycle délivré par une université;
Être affecté par l'institution bénéficiaire à des travaux de recherche scientifique, dans le cadre d'un programme de recherche déjà entamé au cours du dernier jour de l'exercice précédant celui au cours duquel est octroyée la subvention;
Pouvoir être engagé par le F.N.R.S., le N.F.W.O. ou l'établissement scientifique fédéral dans le cadre d'un contrat d'emploi. L'engagement doit avoir pour effet d'augmenter l'effectif du personnel de cet opérateur. »
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