1-611/14 | 1-611/14 |
6 DECEMBER 1997
DE APPRECIATIE VAN POLITIEKE VERANTWOOR-
DELIJKHEDEN DOOR EEN ONDERZOEKSCOMMISSIE
VAN DE SENAAT
(Nota van de Dienst Juridische Zaken en Documentatie van de Senaat van 28 oktober 1997)
A. Probleemstelling
1Artikel 1, tweede lid, van het door de Senaat aangenomen voorstel tot instelling van een parlementaire commissie van onderzoek betreffende de gebeurtenissen in Rwanda () luidt als volgt :
« De commissie onderzoekt welk beleid werd gevoerd door de Belgische en internationale overheden, meer bepaald de acties die zij hebben ondernomen, en formuleert eventueel conclusies in verband met verantwoordelijkheden en maatregelen die in de toekomst getroffen zouden moeten worden. »
Deze bepaling is ten dele gebaseerd op artikel 13 van de wet van 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek, zoals gewijzigd door de wet van 30 juni 1996. Deze bepaling luidt :
« De commissie maakt van haar werkzaamheden een verslag, dat openbaar is. Zij vermeldt haar conclusies en formuleert, in voorkomend geval, opmerkingen over de verantwoordelijkheden die door het onderzoek aan het licht zijn gebracht, en voorstellen over een wijziging van de wetgeving. (...) »
In deze nota wordt nagegaan hoe ver een onderzoekscommissie kan gaan in het vaststellen van verantwoordelijkheden van (gewezen) ministers, en dit aan de hand van twee precedenten.
B. Onderzoekscommissies en de verantwoordelijkheid
van de uitvoerende macht
Het parlementair onderzoek is geen autonoom controleprocédé. Het kan slechts een aanloop vormen tot wetgevend werk, tot de uitoefening van politieke controle of tot een andere procedure (2). In die zin kan men het onderzoeksrecht een accessoire bevoegdheid van het Parlement noemen (3).
Bij de staatshervorming van 1993 werd het zwaartepunt van de politieke controle op de regering bij de Kamer van volksvertegenwoordigers geplaatst. Enkel de Kamer kan voortaan een regeringslid of de hele regering via een motie tot ontslag dwingen (4). Daarnaast beschikt de Kamer reeds sinds 1831 over de exclusieve bevoegdheid om regeringsleden in beschuldiging te stellen en te verwijzen naar het Hof van Cassatie (5). Moet men hieruit afleiden dat een onderzoekscommissie van de Senaat zich niet kan uitspreken over de politieke of juridische verantwoordelijkheid van een minister, omdat het enkel aan de Kamer toekomt om dienaangaande dwingende maatregelen te nemen (6) ?
Een dergelijke interpretatie miskent de werkelijke draagwijdte van het parlementair onderzoek voor de Senaat : bij de hervorming van het tweekamerstelsel in 1993 werd niet geraakt aan het grondwetsartikel over het parlementair onderzoek, dat zijn volle gelding behoudt voor wat betreft de Senaat (7).
Bovendien bepaalt de wet op het parlementair onderzoek sinds 1996 uitdrukkelijk dat een onderzoekscommissie (zowel van de Kamer als van de Senaat) verantwoordelijkheden kan vaststellen. Volgens de parlementaire voorbereiding was het de bedoeling om de politieke ministeriële verantwoordelijkheid aan te duiden en om, in voorkomend geval, feiten mee te delen en vragen te stellen in verband met de mogelijke strafrechtelijke (maar niet burgerrechtelijke) aansprakelijkheid (8). Het is dan ook duidelijk dat het begrip « verantwoordelijkheden » wel degelijk de strafrechtelijke en politieke verantwoordelijkheid van (gewezen) ministers kan omvatten en dat een onderzoekscommissie dienaangaande vaststellingen kan doen (9). Het parlementair onderzoek is immers onder meer « een middel in het raam van de vaststelling van de politieke verantwoordelijkheid van ministers en staatssecretarissen » (10). De taak van een parlementaire onderzoekscommissie blijft niet beperkt tot het inzamelen van feiten en gegevens. Een onderzoekscommissie kan in haar verslag niet alleen bepaalde feiten vaststellen, maar kan er ook een appreciatie aan verbinden, ook voor wat betreft (gewezen) ministers.
Anderzijds blijft de concentratie van de politieke controle bij de Kamer niet zonder gevolgen voor wat betreft de uitoefening van het recht van onderzoek door de Senaat. De vaststellingen van een onderzoekscommissie van de Senaat kunnen in geen geval de instanties binden die bevoegd zijn om maatregelen te nemen met betrekking tot de politieke en strafrechtelijke verantwoordelijkheid van de federale ministers in het kader van de artikelen 96, tweede lid, en 103 van de Grondwet. De onderzoekscommissie moet eerder de precieze rol van de betrokkenen vaststellen. Het komt uitsluitend aan de Kamer van volksvertegenwoordigers toe om hieraan, in voorkomend geval, de nodige politieke en juridische gevolgen te verbinden met betrekking tot de hierboven aangehaalde grondwetsbepalingen (11).
Het komt slechts zelden voor dat een onderzoekscommissie zich uitspreekt over de verantwoordelijkheid van regeringsleden. In de meeste gevallen beperkt een onderzoekscommissie zich tot het formuleren van aanbevelingen, die al dan niet worden overgenomen door de plenaire vergadering van de betrokken Kamer. Zo werd naar aanleiding van het eerste onderzoek over de Bende van Nijvel de regering aangespoord om bepaalde maatregelen te treffen en initiatieven te ontplooien (12).
C. Het precedent van de Heizelcommissie
Het parlementair onderzoek naar het Heizeldrama is leerrijk voor dit vraagstuk omdat de betrokken commissie zich heeft uitgesproken over de politieke verantwoordelijkheid van een minister in functie. De onderzoekscommissie legde de hoofdverantwoordelijkheid bij de Engelse supporters van blok Z van het Heizelstadion, maar erkende daarnaast eveneens de verantwoordelijkheid van de UEFA en de Belgische Voetbalbond, evenals een administratieve verantwoordelijkheid, onder meer voor wat betreft het optreden van de rijkswacht. Vijf van de negen leden van de commissie meenden dat er naast deze administratieve verantwoordelijkheid ook sprake is van een politieke verantwoordelijkheid van de minister van Binnenlandse Zaken. Zij stelden dat de twee soorten verantwoordelijkheden zo nauw met elkaar verweven zijn « dat het van weinig gezond verstand zou getuigen als men zou trachten ze uit elkaar te halen » (13).
Tijdens de bespreking van het verslag door de plenaire vergadering van de Kamer beriep de minister van Binnenlandse Zaken zich op het onderscheid tussen beide soorten verantwoordelijkheden. Dit onderscheid werd betwist door de oppositie en door een van de meerderheidsfracties. De meerderheid in de plenaire vergadering besliste zich niet uit te spreken over het verslag van de onderzoekscommissie en bevestigde het vertrouwen in de regering (14).
Het is genoegzaam bekend dat nadien de regering alsnog wankelde door het ontslag proprio motu van andere ministers.
D. Het precedent van de commissie-« Dutroux-Nihoul
en consoorten »
In het verslag van de onderzoekscommissie-« Dutroux-Nihoul en consoorten » werd gewezen op de verantwoordelijkheid van de gewezen minister van Justitie in verband met de voorwaardelijke invrijheidstelling van de heer Dutroux. De commissie stelde vast dat de opvolging van het dossier te wensen overliet en dat de uitvoerende macht in elk geval verantwoordelijk is voor de correcte uitvoering van de wettelijke bepalingen met betrekking tot de voorwaardelijke invrijheidstelling. Bijgevolg oordeelde de commissie dat de verantwoordelijkheid van de gewezen minister « in aanmerking te nemen valt » (15).
De Kamer stemde bij wege van een motie in met de vaststellingen, aanbevelingen en besluiten van de onderzoekscommissie (16), maar hoe een dergelijke verantwoordelijkheid moest begrepen worden en welke conclusies er uit moesten worden getrokken, was niet duidelijk. De regering oordeelde dat deze verantwoordelijkheid in elk geval niet van die aard was om het mandaat van de betrokkene in het Europees Hof voor Justitie niet te verlengen (17).
E. Besluiten
Er moeten voldoende zwaarwegende elementen aanwezig zijn vooraleer een onderzoekscommissie kan besluiten dat de politieke of de juridische verantwoordelijkheid van een minister in het geding is. De appreciatie van deze elementen is een politieke appreciatie, die niet in juridische criteria gevat kan worden.
Een minister heeft de principiële verplichting om toe te zien op de coördinatie en de goede werking van de diensten die onder zijn bevoegdheden ressorteren. In die zin is een minister wel degelijk politiek verantwoordelijk voor het doen en laten van zijn ondergeschikten (18).
Een andere vraag is echter of de vastgestelde feiten van die aard zijn om de ministeriële verantwoordelijkheid ook werkelijk in het gedrang te brengen. Fouten die werden begaan door personen die onder het gezag van een minister vallen, kunnen niet zonder meer worden aangerekend op de politieke verantwoordelijkheid van de minister. De ministers zijn verantwoordelijk tegenover het Parlement voor de personen die onder hun gezag staan, maar dit betekent nog niet dat een tekortkoming van een of meer van deze personen automatisch tot hun ontslag leidt.
Daarnaast is er de vraag naar de juridische (burgerrechtelijke en strafrechtelijke) verantwoordelijkheid, die niet alleen gesteld kan worden voor ministers in functie, maar ook voor gewezen ministers. Hier moet worden opgemerkt dat de juridische verantwoordelijkheid minder ver reikt dan de politieke verantwoordelijkheid (19). Voor wat betreft de strafrechtelijke verantwoordelijkheid moeten in elk geval ernstige aanwijzingen naar voor kunnen worden gebracht die duiden op het begaan van een misdrijf bij de uitoefening van de ministeriële functie (20).
De onderzoekscommissie van de Senaat kan de feiten weergeven en er een appreciatie aan verbinden, maar deze commissie kan vanzelfsprekend zelf geen beslissingen nemen over dergelijke maatregelen.
In de beide aangehaalde precedenten is het echter opvallend dat de besluiten van de betrokken onderzoekscommissie aangaande de ministeriële verantwoordelijkheid vaag en algemeen zijn geformuleerd en dat de implementatie van deze verantwoordelijkheid wordt overgelaten aan de plenaire vergadering. In het geval van de commissie-« Dutroux-Nihoul en consoorten » valt dit wellicht mede te verklaren door de bezorgdheid om de unanimiteit binnen de commissie te bewaren. Dit neemt niet weg dat over verschillende punten de politieke verdeeldheid duidelijk bleek tijdens de bespreking in de plenaire vergadering.
Het probleem van het formuleren van de eventuele verantwoordelijkheid van ministers kan zich in de Senaat op twee momenten voordoen : enerzijds bij het opstellen van de conclusies van de onderzoekscommissies en anderzijds bij het opstellen, in voorkomend geval, van moties die kunnen worden ingediend naar aanleiding van de bespreking van het verslag van de onderzoekscommissie in de plenaire vergadering (21).
Naargelang de formulering van deze verantwoordelijkheid zal men in de commissie resp. de plenaire vergadering kunnen rekenen, hetzij op een eenparigheid van stemmen, hetzij op een bepaalde meerderheid. De vraag welk alternatief wenselijk is, is een politieke vraag waar deze nota geen antwoord op kan verstrekken.
(1) Stuk Senaat, 1996-1997, nr. 1-611/1.
(2) Van der Hulst, M., Het federale Parlement, Heule, UGA, 1994, blz. 217.
(3) Alen, A. en Meersschaut, F., « Beschouwingen omtrent het wezen van het parlementair onderzoeksrecht », in Liber Amicorum E. Krings, Brussel, Story, 1991, blz. 12-16.
(4) Artikel 96, tweede lid, van het Gerechtelijk Wetboek.
(5) Artikel 103 van het Gerechtelijk Wetboek.
(6) In die zin alleszins Meersschaut, F., « Het parlementair onderzoeksrecht van de federale wetgevende Kamers na de wet van 30 juni 1996 », in Parlementair Recht. Commentaar en Teksten, Van der Hulst, M. en Veny, L. (ed.), Gent, Mys & Breesch, 1997, A.2.5.3.3, nr. 25.
(7) Verslag Erdman, Stuk Senaat, BZ 1991-1992, nr. 100-19/2º, blz. 12-13.
(8) Stuk Senaat, 1995-1996, nr. 1-148/1, blz. 9.
(9) Alen, A. en Meersschaut, F., o.c. , 15 (nog vóór de wijzigingswet van 1996) : « Die controle is ruim, en beperkt zich niet tot het vaststellen van de politieke, burgerlijke en strafrechtelijke verantwoordelijkheid van de ministers, maar strekt zich uit tot ieder feit, iedere omstandigheid waarbij de uitvoerende macht sensu lato is betrokken » (cursivering aangebracht).
(10) Alen, A., Beirlaen, A., De Nauw, A., De Ruyver, B., Rimanque, K., Van De Wyngaert, C., Van Orshoven, P. en Verstraeten, R., « Advies over de vraagstukken die rijzen in geval van samenloop van een parlementair en een gerechtelijk onderzoek », TBP , 1989, 3 en Stuk Senaat, Vlaamse Raad, BZ 1988, nr. 126-1, nr. 2. Zie ook Thonissen, J.-J., La Constitution belge annotée, Brussel, Bruylant-Christophe, 1879, 155 : « [Le droit d'enquête] leur fournit le moyen d'exercer un contrôle efficace et constant sur toutes les branches de l'administration nationale. »
(11) Zie Uyttendaele, M., « L'enquête parlementaire sur les événements tragiques qui se sont déroulés le 29 mai 1985 au stade du Heysel », JT , 1986, blz. 362, die over het onderzoek naar het Heizeldrama schrijft : « [L]eur (de leden van de onderzoekscommissie) principale mission consistait à déterminer les causes et les circonstances du drame; la Chambre étant libre d'en tirer des conséquences politiques. » Deze opmerking, die betrekking heeft op een onderzoekscommissie van de Kamer van volksvertegenwoordigers voor de hervorming van ons tweekamerstelsel, geldt a fortiori voor een onderzoekscommissie van de Senaat na deze hervorming.
(12) Zie de motie aangenomen door de Kamer van volksvertegenwoordigers op 23 mei 1990, Stuk Kamer, BZ 1988, nr. 59/11.
(13) Verslag Claes-Suykerbuyk, Stuk Senaat, Kamer, 1984-1985, nr. 1232/2, blz. 86.
(14) Uyttendaele, M., o.c. , blz. 362-363.
(15) Verslag Landuyt-De T'Serclaes, Stuk Kamer, 1996-1997, nr. 713/6, blz. 150.
(16) Motie aangenomen in plenaire vergadering, Stuk Kamer, 1996-1997, nr. 713/7. Zie ook Handelingen , Kamer, 18 april 1997, blz. 5463-5464.
(17) Zie het antwoord van de eerste minister op interpellaties van de heren Lozie, Annemans en Versnick, Handelingen, Kamercommissie voor de Justitie, 28 april 1997 (C 321), blz. 1-8.
(18) Vgl. Uyttendaele, M., o.c., blz. 367-368 (toegepast op het Heizeldrama).
(19) Uyttendaele, M., o.c., blz. 367.
(20) In die zin de eerste minister in zijn antwoord op de eerder aangehaalde interpellaties, Handelingen, Kamercommissie voor de Justitie, 28 april 1997 (C 321), blz. 4.
(21) Zie artikel 70-4 van het Reglement van de Senaat.